Phân tích thực trạng và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

PHẦN MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI: Đầu tư phát triển là nhiệm vụ chiến lược, một giải pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo hướng tăng trưởng cao, ổn định và bền vững cho một đất nước cũng như trong từng địa phương. Thời gian vừa qua cùng với cả nước, tỉnh Ninh Bình đã có nhiều cố gắng và thu được một số kết quả trong lĩnh vực đầu tư phát triển. Việc quản lý dự án theo điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng, thực hiện quy chế đấu thầu đã có tiến bộ. Nhiều dự án đầu tư đã hoàn thành và từng bước phát huy hiệu quả, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cải thiện từng bước đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Song đến nay so với mặt bằng chung của cả nước, Ninh Bình vẫn là tỉnh có điểm xuất phát và tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế thấp. Tổng ngân sách dành cho đầu tư phát triển rất nhỏ, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư còn hạn chế. Bởi vậy, vấn đề nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển luôn thu hút sự quan tâm của các cấp, các ngành. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, tỉnh Ninh Bình đang trong tiến trình đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hoá - hiện đại hoá, phấn đấu đưa tốc độ tăng trưởng GDP ngày một cao và bền vững, nhằm nhanh chóng khắc phục tình trạng tụt hậu về kinh tế. Đặt ra nhu cầu đầu tư phát triển rất lớn, trong khi các nguồn lực nhất là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước còn hạn hẹp. Vì thế, việc nghiên cứu tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển bằng vốn Nhà nước càng là vấn đề cấp thiết. Xuất phát từ yêu cầu thực tế đó, tôi đã chọn vấn đề: “Phân tích thực trạng và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” làm đề tài tốt nghiệp. Sinh viên mong mỏi có thể đóng góp một phần nhỏ bé hỗ trợ cho việc nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, đồng thời, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của tỉnh. 2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU: 2.1. Làm sáng tỏ về mặt lý luận, thực tiễn về đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước và công tác quản lý hoạt động đầu tư, trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân. 2.2. Đánh giá thực trạng tình hình đầu tư phát triển và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển và công tác quản lý hoạt động đầu tư từ ngân sách Nhà nước những năm vừa qua ở tỉnh Ninh Bình. Những kết quả đạt được, những tồn tại cần khắc phục, để tiếp tục đổi mới và phát triển. 2.3. Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nhằm đáp ứng yêu cầu và mục tiêu phát triển kinh tế trong giai đoạn tới. 3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU: Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến đầu tư, quản lý đầu tư và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển. Phương hướng chiến lược phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Ninh Bình và các giải pháp quản lý đầu tư xây dựng liên quan đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển. Phạm vi nghiên cứu: Tập trung vào lĩnh vực đầu tư phát triển bằng vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Ninh Bình trong thời gian qua (2003 – 2006) và giai đoạn tới đến năm 2010. 4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU: Luận văn sử dụng lý luận và phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, kết hợp lịch sử với logic, kết hợp các phương pháp thống kê, so sánh, phân tích và tổng hợp, đồng thời kết hợp với tổng kết rút kinh nghiệm thực tiễn ở địa phương để nghiên cứu, giải quyết vấn đề đặt ra của đề tài. 5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN: Luận văn được chia làm 3 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý thuyết về đầu tư, đầu tư phát triển và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách. Chương 2: Phân tích thực trạng sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ, ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGÂN SÁCH . HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ VÀ CÁC ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ 1.1.1. Khái niệm về hoạt động đầu tư Hoạt động đầu tư là hoạt động bỏ vốn nhằm thu lợi trong tương lai. Không phân biệt hình thức thực hiện, nguồn gốc của vốn … mọi hoạt động có các đặc trưng nêu trên đều được coi là hoạt động đầu tư. Đầu tư trên giác độ nền kinh tế là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế. Đầu tư phát triển là quá trình thực hiện sự chuyển hoá vốn bằng tiền thành vốn hiện vật để tạo ra những yếu tố cơ bản của sản xuất kinh doanh, dịch vụ, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất kinh doanh mới, thông qua việc mua sắm lắp đặt thiết bị, máy móc xây dựng nhà cửa vật kiến trúc, và tiến hành các công việc có liên quan đến sự phát huy tác dụng của các cơ sở vật chất kỹ thuật do hoạt động đầu tư phát triển tạo ra. Đầu tư phát triển là một nhân tố quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội, là chìa khoá để tăng trưởng kinh tế và điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá nhằm tạo ra thế và lực đưa nền kinh tế cả nước cũng như mỗi địa phương phát triển và hội nhập vào nền kinh tế quốc tế. Do vậy, đầu tư phát triển vừa là nhiệm vụ chiến lược vừa là một giải pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội theo hướng tăng trưởng cao, ổn định và bền vững. Bất kỳ quốc gia nào muốn có tốc độ tăng trưởng cao, đời sống nhân dân được cải thiện đều phải quan tâm đến đầu tư phát triển. Để đầu tư phát triển ngày một đáp ứng yêu cầu về quy mô và hiệu quả, vấn đề hết sức quan trọng là phải giải quyết được nhu cầu về vốn đầu tư và các định chế về sử dụng hiệu quả vốn đầu tư. 1.1.2. Các đặc trưng cơ bản của hoạt động đầu tư - Là hoạt động bỏ vốn nên quyết định đầu tư thường là và trước hết là quyết định việc sử dụng các nguồn lực mà biểu hiện cụ thể dưới các hình thức khác nhau như tiền, đất đai, tài sản, vật tư thiết bị, giá trị trí tuệ … Vốn được hiểu như là các nguồn lực sinh lợi. Dưới các hình thức khác nhau nhưng vốn có thể xác định dưới hình thức tiền tệ, vì vậy các quyết định đầu tư thường được xem xét từ phương diện tài chính (tốn phí bao nhiêu vốn, có khả năng thực hiện không, có khả năng thu hồi được không, mức sinh lợi là bao nhiêu …). Nhiều dự án có thể khả thi ở các phương diện khác (kinh tế, xã hội) nhưng không khả thi về phương diện tài chính và vì thế cũng không thể thực hiện trên thực tế. - Là hoạt động có tính chất lâu dài. Khác với các hoạt động thương mại, các hoạt động chi tiêu tài chính khác, đầu tư luôn luôn là hoạt động có tính chất lâu dài. Do tính lâu dài nên mọi sự trù liệu đều là dự tính, chịu một xác suất biến đổi nhất định do nhiều yếu tố. Chính điều này là một trong những vấn đề hệ trọng phải tính đến trong mọi nội dung phân tích, đánh giá của quá trình thẩm định dự án. - Là hoạt động luôn cần sự cân nhắc giữa lợi ích trước mắt và lợi ích trong tương lai. Đầu tư vầ một phương diện nào đó là một sự hy sinh lợi ích hiện tại để đánh đổi lấy lợi ích tương lai (vốn để đầu tư không phải là các nguồn lực để dành), vì vậy luôn luôn có sự so sánh, cân nhắc giữa lợi ích hiện tại và lợi ích tương lai. Rõ ràng rằng, nhà đầu tư mong muốn và chấp nhận đầu tư chỉ trong điều kiện lợi ích thu được trong tương lai lớn hơn lợi ích hiện nay họ tạm thời phải hy sinh (không tiêu dùng hoặc không đầu tư vào nơi khác). - Là hoạt động mang nặng rủi ro. Các đặc trưng nói trên đã cho thấy hoạt động đầu tư là một hoạt động chứa đựng nhiều rủi ro. Bản chất của sự đánh đổi lợi ích và lại thực hiện trong một thời gian dài không cho phép nhà đầu tư lượng tính hết những thay đổi có thể xảy ra trong quá trình thực hiện đầu tư so với dự tính. Vì vậy, chấp nhận rủi ro như là bản năng của nhà đầu tư. Tuy nhiên nhận thức rõ điều này nên nhà đầu tư cũng có những cánh thức, biện pháp để ngăn ngừa hay hạn chế để khả năng rủi ro để sự sai khác so với dự tính là ít nhất. 1.1.3. Chi phí và kết quả đầu tư 1.1.3.1. Chi phí đầu tư Một cách chung nhất, mọi nguồn lực (tiền vốn, đất đai, tài nguyên, tài sản, lao động, trí tuệ…) được sử dụng cho hoạt động đầu tư (bao gồm việc tạo ra TSCĐ, phương tiện và các điều kiện để đảm bảo hoạt động bình thường). Theo tính chất của các loại chi phí có thể chia ra 2 loại chính: + Chi phí đầu tư cố định: Đất đai, nhà xưởng, máy móc, thiết bị, các cơ sở phụ trợ, tiện ích khác và các chi phí trước vận hành. Phần chi phí trước vận hành tuy không trực tiếp tạo ra tài sản, phương tiện phục vụ cho hoạt động đầu tư nhưng là các chi phí gián tiếp hoặc liên quan đến việc tạo ra và vận hành khai thác các tài sản đó để đạt được mục tiêu đầu tư. Các chi phí này thường gồm các khoản sau: - Chi phí cho công tác chuẩn bị ban đầu, phát hiện dự án: Điều tra, khảo sát để lập, trình duyệt dự án … - Chi phí cho tư vấn, khảo sát, thiết kế, giám sát trong quá trình triển khai thực hiện dự án … - Chi phí quản lý dự án - Chi phí chuyển giao công nghệ, hỗ trợ kỹ thuật (đào tạo, huấn luyện …) - Các chi phí tài chính: các khoản chi phí phát sinh từ việc sử dụng vốn như lãi vay trong thời gian xây dựng, phí thu xếp tài chính, phí cam kết, phí bảo lãnh ... + Vốn lưu động ban đầu: Là các chi phí để tạo ra tài sản lưu động ban đầu, các điều kiện để dự án có thể đi vào hoạt động bình thường theo các điều kiện kinh tế kỹ thuật dự tính. Vốn lưu động ban đầu gồm các khoản sau: - Dự trữ sản xuất (vật tư, vật liệu, nhiên liệu … cho một chu kỳ sản xuất kể cả dự trữ bảo hiểm cần thiết). - Dự trữ cho bán thành phẩm, thành phẩm tồn kho. - Các khoản thuộc quỹ tiền mặt. Tuỳ thuộc vào đặc điểm, điều kiện của từng dự án mà có thể hoặc không có; có nhiều hoặc ít nhu cầu về vốn lưu động ban đầu. 1.1.3.2. Kết quả đầu tư Kết quả đầu tư là những biểu hiện của mục tiêu đầu tư dưới dạng các lợi ích cụ thể. Kết quả đầu tư có thể biểu hiện ở các dạng sau: - Kết quả tài chính: là các lợi ích về tài chính thu nhận được từ dự án biểu hiện bằng giá trị theo giá thị trường. - Kết quả kinh tế: là các lợi ích về kinh tế biểu hiện bằng giá trị tính theo giá kinh tế. - Kết quả xã hội: Kết quả biểu hiện dưới dạng các lợi ích xã hội (trình độ dân trí, khả năng phòng chống bệnh tật, đảm bảo môi trường sống …). Kết quả xã hội biểu hiện khá phong phú và thường không thể đo lường một cách rõ ràng. 1.2. DỰ ÁN ĐẦU TƯ 1.2.1. Khái niệm Để đảm bảo cho mọi công cuộc đầu tư đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội cao đòi hỏi phải làm tốt công tác chuẩn bị. Sự chuẩn bị này được thể hiện trong việc soạn thảo các dự án đầu tư (lập dự án đầu tư), có nghĩa là phải thực hiện đầu tư theo dự án đã được soạn thảo với chất lượng tốt. Dự án là tập hợp những đề xuất về việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hay cải tạo những đối tượng nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng của sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong một khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp). Nói một cách ngắn gọn, dự án đầu tư là tập hợp các đối tượng được hình thành và hoạt động theo một kế hoạch cụ thể để đạt được mục tiêu nhất định (các lợi ích) trong một khoảng thời gian nhất định. 1.2.2. Phân loại dự án đầu tư Có nhiều cách phân loại dự án đầu tư tuỳ theo mục đích và phạm vi xem xét. Ở đây chỉ nêu cách phân loại liên quan tới yêu cầu công tác lập, thẩm định và quản lý dự án đầu tư trong hệ thống văn bản pháp quy, các tài liệu quản lý hiện hành: - Theo nguồn vốn: Theo nguồn vốn có thể chia dự án thành dự án đầu tư bằng vốn ngân sách Nhà nước; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh; vốn huy động của doanh nghiệp và các nguồn vốn khác; dự án được đầu tư bằng các nguồn vốn hốn hợp … - Theo luật chi phối: Dự án được chia ra thành dự án đầu tư theo Luật Đầu tư; theo Luật đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam (FDI) … - Theo hình thức đầu tư: Tự đầu tư, Liên doanh, Hợp đồng hợp tác kinh doanh, BOT, BTO, BT … - Theo các hình thức thực hiện đầu tư: Xây dựng, Mua sắm, Thuê … - Theo lĩnh vực đầu tư: Dự án sản xuất kinh doanh, dịch vụ, phát triển cơ sở hạ tầng, văn hoá xã hội … - Phân loại theo thẩm quyền quyết định hoặc cấp giấy phép đầu tư + Đối với đầu tư trong nước chia làm 4 loại: Dự án quan trong cấp quốc gia do Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư; các dự án còn lại được phân thành 3 nhóm A, B, C theo quy định về quản lý đầu tư và xây dựng. + Đối với dự án đầu tư nước ngoài, gồm 3 loại A, B và loại được phân cấp cho các địa phương. 1.2.3. Chu kỳ của dự án đầu tư Chu kỳ của dự án đầu tư là các bước hoặc các giai đoạn mà một dự án phải trải qua bắt đầu từ khi dự án mới chỉ là ý đồ đến khi dự án được hoàn thành chấm dứt hoạt động. Quá trình hình thành và thực hiện một dự án đầu tư trải qua 3 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành các kết quả đầu tư. Nội dung các bước công việc của mỗi giai đoạn của các dự án không giống nhau, tuỳ thuộc vào lĩnh vực đầu tư (sản xuất kinh doanh hay kết cấu hạ tầng, sản xuất công nghiệp hay nông nghiệp …), vào tính chất tái sản xuất (đầu tư chiều rộng hay chiều sâu), đầu tư dài hạn hay ngắn hạn, … Nghiên cứu khả thi LË Nghiªn cøu c¬ héi (NhËn d¹ng dù ¸n) Nghiªn cøu kh¶ thi LẬP DỰ ÁN ĐẦU TƯ THỰC HIỆN DỰ ÁN Thiết kế Nghiên cứu Tiền khả thi Nghiên cứu cơ hội (Nhận dạng dự án) Kết thúc dự án Đánh giá sau dự án Xây dựng KHAI THÁC, VẬN HÀNH Vận hành, khai thác Hình 1.1 Chu kỳ của dự án đầu tư Các bước công việc, các nội dung nghiên cứu ở các giai đoạn được tiến hành tuần tự nhưng không biệt lập mà đan xen gối đầu cho nhau, bổ sung cho nhau nhằm nâng cao dần mức độ chính xác của các kết quả nghiên cứu và tạo thuận lợi cho việc tiến hành nghiên cứu ở các bước kế tiếp. Trong 3 giai đoạn trên đây, giai đoạn chuẩn bị đầu tư tạo tiền đề và quyết định sự thành công hay thất bại ở 2 giai đoạn sau, đặc biệt là ở giai đoạn vận hành kết quả đầu tư. Do đó, đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư, vấn đề chất lượng, vấn đề chính xác của các kết quả nghiên cứu, tính toán và dự đoán là quan trọng nhất. Trong quá trình soạn thảo dự án phải dành đủ thời gian và chi phí theo đòi hỏi của các nghiên cứu. Tổng chi phí cho giai đoạn chuẩn bị đầu tư chiếm từ 0,5 – 15% vốn đầu tư của dự án. Làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư sẽ tạo tiền đề cho việc sử dụng tốt 85 - 99,5% vốn đầu tư của dự án ở giai đoạn thực hiện đầu tư (đúng tiến độ, không phải phá đi làm lại, tránh được những chi phí không cần thiết khác …). điều này cũng tạo cơ sở cho quá trình hoạt động của dự án thuận lợi, nhanh chóng thu hồi vốn đầu tư và có lãi (đối với các dự án sản xuất kinh doanh), nhanh chóng phát huy hết năng lực phục vụ dự kiến (đối với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và dịch vụ xã hội). Trong giai đoạn 2, vấn đề thời gian là quan trọng hơn cả. Ở giai đoạn này, 85 - 99,5% vốn đầu tư của dự án được chi ra và nằm khê đọng trong suốt những năm thực hiện đầu tư. Đây là những năm vốn không sinh lời. Thời gian thực hiện đầu tư càng kéo dài, vốn ứ đọng càng nhiều, tổn thất càng lớn. Lại thêm những tổn thất do thời tiết gây ra đối với vật tư, thiết bị chưa hoặc đang được thi công, đối với các công trình đang được xây dựng dở dang. Đến lượt mình, thời gian thực hiện đầu tư lại phụ thuộc nhiều vào chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư, vào việc quản lý quá trình thực hiện đầu tư, quản lý việc thực hiện những hoạt động khác có liên quan trực tiếp đến các kết quả của quá trình thực hiện đầu tư đã được xem xét trong dự án đầu tư. Giai đoạn 3, vận hành các kết quả của giai đoạn thực hiện đầu tư (giai đoạn sản xuất kinh doanh dịch vụ) nhằm đạt được các mục tiêu của dự án. Nếu các kết quả do giai đoạn thực hiện đầu tư tạo ra đảm bảo tính đồng bộ, giá thành thấp, chất lượng tốt, đúng tiến độ, tại địa điểm thích hợp, với quy mô tối ưu thì hiệu quả hoạt động của các kết quả này và mục tiêu của dự án chỉ còn phụ thuộc trực tiếp vào quá trình tổ chức quản lý hoạt động của các kết quả đầu tư. Làm tốt công tác của giai đoạn chuẩn bị đầu tư và thực hiện đầu tư thuận lợi cho quá trình tổ chức quản lý phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư. Thời gian phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư chính là vòng đời (kinh tế) của dự án, nó gắn với đời sống sản phẩm (do dự án tạo ra). 1.2.3.1. Nghiên cứu cơ hội đầu tư (Nhận dạng dự án, xác định dự án) Mục đích của bước nghiên cứu này là xác định một cách nhanh chóng, nhưng ít tốn kém về các cơ hội đầu tư. Nội dung của việc nghiên cứu là xem xét các nhu cầu và khả năng cho việc tiến hành các công cuộc đầu tư, các kết quả và hiệu quả sẽ đạt được nếu thực hiện đầu tư. Đây là những ý tưởng ban đầu được hình thành trên cơ sở cảm tính trực quan của nhà đầu tư hoặc trên cơ sở quy hoạch định hướng của vùng, của khu vực hay của quốc gia, quy hoạch tổng thể phát triển ngành. Thường giai đoạn này kết thúc bằng một kế hoạch mang tính chất chỉ đạo về hướng đầu tư và hình thành tổ chức nghiên cứu. Cần phân biệt 2 loại cơ hội đầu tư tuỳ thuộc vào phạm vi phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư và phân cấp quản lý đầu tư. Đó là: + Cơ hội đầu tư chung cho đất nước, cho địa phương, cho ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc cho một loại tài nguyên thiên nhiên của đất nước. Chẳng hạn như cơ hội đầu tư phát triển du lịch của nước ta; cơ hội đầu tư để khai thác dầu mỏ và khí đốt của nước ta, cơ hội đầu tư trồng và chế biến các sản phẩm từ cà phê của các tỉnh khu vực Tây Nguyên nước ta … Đối với loại cơ hội đầu tư này, thường có nhiều dự án. Chẳng hạn các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch, xây dựng khách sạn để thu hút khách du lịch … + Cơ hội đầu tư cụ thể cho các cơ sở sản xuất kinh doanh dịch vụ. Trong trường hợp này, mỗi cơ hội đầu tư thường sẽ có một dự án đầu tư. Khi nghiên cứu để phát hiện các cơ hội đầu tư phải xuất phát từ những căn cứ sau đây: - Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hoặc chiến lược phát triển sản xuất kinh doanh dịch vụ của ngành, của cơ sở. Đây là những định hướng lâu dài cho sự phát triển của đất nước và của các cơ sở. Mọi công cuộc đầu tư không xuất phát từ những căn cứ này sẽ không có tương lai và tất nhiên sẽ không được chấp nhận. - Nhu cầu trong nước và trên thế giới về những mặt hàng hoặc những hoạt động dịch vụ cụ thể. Đây là nhân tố quyết định sự hình thành và hoạt động của các dự án đầu tư. Không có nhu cầu thì sự hoạt động của các dự án không để làm gì mà chỉ dẫn đến sự lãng phí tiền của và công sức xã hội, ảnh hưởng không tốt đến sự hình thành và hoạt động của các dự án có nhu cầu. Nhu cầu ở đây trong điều kiện nền kinh tế mở, bao gồm cả nhu cầu trong nước và nhu cầu thế giới, trong đó nhu cầu trong phạm vi thế giới lớn hơn rất nhiều so với nhu cầu trong nước. Trong hoạt động đầu tư luôn chú ý tận dụng mọi cơ hội để tham gia vào phân công lao động quốc tế, để có thị trường ở nước ngoài. - Tình hình cung cấp những mặt hàng hoặc hoạt động dịch vụ trên đây ở trong nước và trên thế giới còn chỗ trống cho để dự án chiếm lĩnh trong một thời gian dài. Trong bối cảnh của nền kinh tế thị trường, cạnh tranh là điều tất nhiên. Tuy nhiên, ở những lĩnh vực hoạt động cung chưa đáp ứng cầu thì sự cạnh tranh trong tiêu thụ sản phẩm và tiến hành các hoạt động dịch vụ không là vấn đề phải quan tâm nhiều. Do đó, tìm chỗ trống trên thị trường để tiến hành các hoạt động đầu tư sẽ đảm bảo khả năng tiêu thụ sản phẩm không gặp phải sự cạnh tranh gay gắt với các cơ sở khác. Điều này cho phép giảm chi phí tiêu thụ sản phẩm, tăng năng suất lao động, nhanh chóng thu hồi đủ vốn đã bỏ ra. Một điều cần lưu ý là do vốn chi cho một công cuộc đầu tư phát triển thường rất lớn, các thành quả của công cuộc đầu tư cần và phải hoạt động trong một thời gian dài mới thu hồi đủ vốn đã bỏ ra. Vì vậy, “chỗ trống” trong thị trường tiêu thụ sản phẩm của dự án đầu tư cũng phải tồn tại trong một thời gian dài đủ để dự án hoạt động hết đời và chủ đầu tư tiêu thụ hết sản phẩm của dự án. - Tiềm năng sẵn có cần và có thể khai thác về vốn, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động để thực hiện dự án của đất nước, của địa phương, của ngành, hoặc của các cơ sở. Những lợi thế so sánh nếu thực hiện đầu tư so với nước khác, địa phương khác hoặc cơ sở khác. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, có lợi thế so sánh sẽ đảm bảo khả năng thắng đối thủ cạnh tranh rất nhiều. Vì vậy, khi dự kiến tiến hành các công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh nhằm thu lợi nhuận, không thể không chú ý đến vấn đề lợi thế so sánh. Nếu tự nó không có lợi thế so sánh (tài nguyên thuộc loại khan hiếm, lao động vào loại có giá rẻ, vị trí rất thuận lợi cho tiêu thụ sản phẩm …) thì phải dự kiến phương án tạo ra lợi thế so sánh như đầu tư sang các nước khác có nhiều lợi thế so sánh hơn trong nước hoặc ở nước dự kiến ban đầu sẽ đầu tư (không bị đánh thuế xuất khẩu hàng hoá của dự án, nhập khẩu thiết bị của dự án - chứ không phải để bán kiếm lời - khai thác tài nguyên khan hiếm …) hoặc đề ra các biện pháp để tạo lợi thế so sánh như sử dụng vật liệu mới, vật liệu khai thác tại chỗ để giảm chi phí đầu vào, tận dụng lao động dư thừa giá rẻ của địa phương (một phần hoặc toàn bộ thời gian lao động của họ) để khai thác nguyên vật liệu tại chỗ vừa làm giảm chi phí công nhân vừa giảm chi phí vận chuyển các đầu vào thường xuyên. - Những kết quả và hiệu quả sẽ đạt được nếu thực hiện đầu tư. Đây là tiêu chuẩn tổng hợp để đánh giá tính khả thi của toàn bộ dự án đầu tư. Những kết quả và hiệu quả này phải lớn hơn hoặc chí ít cũng phải bằng nếu đầu tư vào dự án khác hoặc bằng định mức thì cơ hội đầu tư mới được chấp nhận để chuyển tiếp sang giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi hoặc khả thi. 1.2.3.2. Nghiên cứu tiền khả thi Đây là bước nghiên cứu tiếp theo của các cơ hội đầu tư có nhiều triển vọng đã được lựa chọn có quy mô đầu tư lớn, phức tạp về mặt kỹ thuật, thời gian thu hồi vốn lâu, có nhiều yếu tố bất định tác động. Bước này nghiên cứu sâu hơn các khía cạnh mà khi xem xét cơ hội đầu tư còn thấy phân vân chưa chắc chắn, nhằm tiếp tục lựa chọn, sàng lọc các cơ hội đầu tư (đã được xác định ở cấp độ ngành, vùng hoặc cả nước) hoặc để khẳng định lại cơ hội đầu tư đã được lựa chọn có đảm bảo tính khả thi hay không. Đối với các cơ hội đầu tư quy mô nhỏ, không phức tạp về mặt kỹ thuật và triển vọng đem lại hiệu quả rõ ràng thì có thể bỏ qua giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi. Nội dung nghiên cứu tiền khả thi bao gồm các vấn đề sau đây: + Các bối cảnh chung về kinh tế, xã hội, pháp luật có ảnh hưởng đến dự án. + Nghiên cứu thị trường + Nghiên cứu kỹ thuật + Nghiên cứu về tổ chức và nhân sự + Nghiên cứu về tài chính + Nghiên cứu lợi ích kinh tế xã hội Những nội dung này cũng được xem xét ở giai đoạn nghiên cứu khả thi sau này. Đặc điểm nghiên cứu các vấn đề trên ở giai đoạn này là chưa chi tiết, xem xét ở trạng thái tĩnh, ở mức trung bình mọi đầu vào, đầu ra, mọi khía cạnh kỹ thuật, tài chính kinh tế của cơ hội đầu tư và toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư vận hành kết quả đầu tư. Do đó độ chính xác chưa cao. Đối với các khoản chi phí nhỏ có thể tính nhanh chóng. Chẳng hạn dự tính vốn lưu động cho một chu kỳ hoạt động của doanh nghiệp bằng cách chia tổng doanh thu bình quân năm cho số chu kỳ hoạt động của doanh nghiệp trong năm. Đối với chi phí bảo hiểm, thuế: ước tính theo tỷ lệ phần trăm so với doanh thu, chi phí lắp đặt thiết bị: ước tính theo tỷ lệ phần trăm so với giá trị công trình hoặc thiết bị (các tỷ lệ này khác nhau đối với các dự án khác nhau). Đối với các chi phí đầu tư lớn như giá trị công trình xây dựng, giá trị thiết bị và công nghệ … phải tính toán chi tiết hơn. Sản phẩm cuối cùng của nghiên cứu tiền khả thi là luận chứng tiền khả thi. Nội dung của luận chứng tiền khả thi bao gồm các vấn đề sau: - Giới thiệu chung về cơ hội đầu tư theo các nội dung nghiên cứu tiền khả thi ở trên. - Chứng minh cơ hội đầu tư có nhiều triển vọng đến mức có thể quyết định cho đầu tư. Các thông tin đưa ra để chứng minh phải đủ sức thuyết phục các nhà đầu tư. - Những khía cạnh gây khó khăn cho thực hiện đầu tư và vận hành các kết quả của đầu tư sau này đòi hỏi phải tổ chức nghiên cứu chức năng hoặc nghiên cứu hỗ trợ. Nội dung nghiên cứu hỗ trợ đối với các dự án khác nhau, thường khác nhau tuỳ thuộc vào những đặc điểm về mặt kỹ thuật của dự án, về nhu cầu thị trường đối với sản phẩm do dự án cung cấp, về tình hình phát triển kinh tế và khoa học kỹ thuật trong nước và trên thế giới. Chẳng hạn đối với các dự án có quy mô sản xuất lớn thời hạn thu hồi vốn lâu, sản phẩm do dự án cung cấp sẽ phải cạnh tranh trên thị trường thì việc nghiên cứu hỗ trợ về thị trường tiêu thụ sản phẩm là rất cần thiết để từ đó khẳng định lại quy mô của dự án và thời gian hoạt động của dự án bao nhiêu là tối ưu, hoặc phải thực hiện các biện pháp tiếp thị ra sao để tiêu thụ hết sản phẩm của dự án và có lãi. Nghiên cứu thị trường đầu vào của các nguyên liệu cơ bản đặc biệt quan trọng đối với dự án phải sử dụng nguyên liệu với khối lượng lớn mà việc cung cấp có nhiều trở ngại như phụ thuộc vào nhập khẩu, hoặc đòi hỏi phải có nhiều thời gian (như trồng tre, nứa, gỗ để cung cấp nguyên liệu cho sản xuất giấy) và bị hạn chế bởi điều kiện tự nhiên (phải có đủ diện tích đất đai thích hợp cho việc trồng tre, nứa, gỗ trong ví dụ trên). Nghiên cứu quy mô kinh tế của dự án là một nội dung trong nghiên cứu hỗ trợ. Có nghĩa là nghiên cứu các khía cạnh của dự án về mặt kinh tế, tài chính, kỹ thuật, quản lý, từ đó lựa chọn các quy mô thích hợp nhất để đảm bảo cuối cùng đem lại hiệu quả kinh tế tài chính cao nhất cho chủ đầu tư và cho đất nước. Nghiên cứu hỗ trợ vị trí thực hiện dự án đặc biệt quan trọng đối với các dự án có chi phí vận chuyển đầu vào và đầu ra lớn (kể cả hao hụt tổn thất trong quá trình vận chuyển). Nhiệm vụ của nghiên cứu hỗ trợ ở đây là nhằm xác định được vị trí thích hợp nhất về mặt địa lý vừa đảm bảo các yêu cầu kỹ thuật trong hoạt động, vừa đảm bảo chi phí vận chuyển là thấp nhất. Nghiên cứu hỗ trợ để lựa chọn công nghệ, trang thiết bị được tiến hành đối với các dự án đầu tư có chi phí đầu tư cho công nghệ và trang thiết bị là lớn, mà công nghệ và trang thiết bị này lại có nhiều nguồn cung cấp với giá cả khác nhau, các thông số kỹ thuật (công suất, tuổi thọ …), thông số kinh tế (chi phí sản xuất, chất lượng sản phẩm, giá cả sản phẩm, giá cả sản phẩm có thể bán được) khác nhau. Các nghiên cứu hỗ trợ có thể được tiến hành song song với nghiên cứu khả thi, và cũng có thể tiến hành sau nghiên cứu khả thi tuỳ thuộc thời điểm phát hiện các khía cạnh cần phải tổ chức nghiên cứu sâu hơn. Chi phí cho nghiên cứu hỗ trợ nằm trong chi phí nghiên cứu khả thi. 1.2.3.3. Nghiên cứu khả thi Đây là bước sàng lọc lần cuối để lựa chọn được dự án tối ưu. Ở giai đoạn này phải khẳng định cơ hội đầu tư có khả thi hay không? Có vững chắc, có hiệu quả hay không? Ở bước nghiên cứu này, nội dung nghiên cứu cũng tương tự như giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi, nhưng khác nhau ở mức độ chi tiết hơn, chính xác hơn. Mọi khía cạnh nghiên cứu đều được xem xét ở trạng thái động, tức là có tính đến các yếu tố bất định có thể xảy ra theo từng nội dung nghiên cứu. Xem xét sự vững chắc hay không của dự án trong điều kiện có sự tác động của các yếu tố bất định, hoặc cần có các biện pháp tác động gì để đảm bảo cho dự án có hiệu quả. Tất cả ba giai đoạn nghiên cứu nói trên phải được tiến hành đối với các dự kiến đầu tư lớn nhằm đảm bảo từng bước phân tích sâu hơn, đầy đủ và chi tiết hơn, phát hiện và khắc phục dần những sai sót ở các giai đoạn nghiên cứu trước thông qua việc tính toán lại, đối chiếu các dữ kiện, các thông số, thông tin thu thập được qua mỗi giai đoạn. Điều này sẽ đảm bảo cho các kết quả nghiên cứu khả thi đạt được độ chính xác cao. Đối với dự án đầu tư nhỏ, quá trình nghiên cứu có thể gom lại làm một bước. Bản chất, mục đích và công dụng của nghiên cứu khả thi - Bản chất của nghiên cứu khả thi Xét về mặt hình thức, tài liệu nghiên cứu khả thi là một tập hồ sơ trình bày một cách chi tiết và có hệ thống tính vững chắc, hiện thực của một hoạt động sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội theo các khía cạnh thị trường, kỹ thuật, tài chính, tổ chức quản lý và kinh tế xã hội. Ở Việt Nam, nghiên cứu khả thi thường được gọi là lập luận chứng kinh tế kỹ thuật. Nghiên cứu khả thi được tiến hành dựa vào kết quả của các nghiên cứu cơ hội đầu tư và nghiên cứu tiền khả thi đã được cấp có thẩm quyền chấp nhận. Ở giai đoạn nghiên cứu khả thi, dự án được soạn thảo kỹ lưỡng hơn, đảm bảo cho mọi dự đoán, mọi tính toán đạt được ở mức độ chính xác cao trước khi được đưa ra để các cơ quan kế hoạch, tài chính, ngân hàng, các định chế tài chính quốc tế thẩm định. - Mục đích của nghiên cứu khả thi Như phần trên đã đề cập, quá trình nghiên cứu khả thi được tiến hành qua 3 giai đoạn. Giai đoạn nghiên cứu cơ hội đầu tư nhằm loại bỏ ngay những dự kiến rõ ràng không khả thi mặc dù không cần đi sâu vào chi tiết. Tính không khả thi này được chứng minh bằng các số liệu thống kê, các tài liệu thông tin kinh tế dễ tìm. Điều đó giúp cho tiết kiệm được thời giờ, chi phí của các nghiên cứu kế tiếp. Việc nghiên cứu tiền khả thi nhằm loại bỏ các dự án bấp bênh (về thị trường, về kỹ thuật), những dự án mà kinh phí đầu tư quá lớn, mức sinh lời nhỏ, hoặc không thuộc loại ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hoặc chiến lược phát triển sản xuất kinh doanh. Nhờ đó các chủ đầu tư có thể loại bỏ hẳn dự án để khỏi tốn thời gian và kinh phí, hoặc tạm xếp dự án lại chờ cơ hội thuận lợi hơn. Còn việc nghiên cứu khả thi là xem xét lần cuối cùng nhằm đi đến những kết luận xác đáng về mọi vấn đề cơ bản của dự án bằng các số liệu đã được tính toán cẩn thận, chi tiết, các đề án kinh tế - kỹ thuật, các lịch biểu và tiến độ thực hiện dự án trước khi quyết định đầu tư chính thức. Như vậy, nghiên cứu khả thi là một trong những công cụ thực hiện kế hoạch kinh tế của ngành, của địa phương và của cả nước, để biến kế hoạch thành hành động cụ thể và đem lại lợi ích kinh tế xã hội cho đất nước, lợi ích tài chính cho nhà đầu tư. 1.2.3.4. Thực hiện dự án Thực hiện dự án là giai đoạn biến các dự án đầu tư thành hiện thực nhằm đưa dự án vào hoạt động trong thực tế của đời sống kinh tế xã hội. Giai đoạn này bao gồm một loạt các quá trình kế tiếp hoặc xen kẽ nhau từ khi thiết kế đến khi đưa dự án vào vận hành khai thác. Thực hiện dự án là giai đoạn hết sức quan trọng, có liên quan chặt chẽ với việc đảm bảo chất lượng và tiến độ thực hiện dự án và sau đó là hiệu quả đầu tư. 1.2.3.5. Vận hành (sử dụng, khai thác …) dự án Giai đoạn này được xác định từ khi chính thức đưa dự án vào vận hành khai thác cho đến khi kết thúc dự án. Đây là giai đoạn thực hiện các hoạt động theo chức năng của dự án và quản lý các hoạt động đó theo các kế hoạch đã dự tính. 1.2.3.6. Đánh giá sau khi thực hiện dự án (thường gọi là đánh giá sau dự án). Thực chất đây l._.à việc phân tích, đánh giá các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật của dự án trong giai đoạn vận hành, khai thác. Phân tích, đánh giá dự án trong giai đoạn này nhằm: - Hiệu chỉnh các thông số kinh tế - kỹ thuật để đảm bảo mức đã được dự kiến trong Nghiên cứu khả thi. - Tìm kiếm cơ hội phát triển, mở rộng dự án hoặc điều chỉnh các yếu tố của dự án cho phù hợp với tình hình thực tế để đảm bảo hiệu quả dự án. Dựa vào các kết quả phân tích, đánh giá quá trình vận hành, khai thác dự án để có quyết định đúng đắn về sự cần thiết kéo dài hoặc chấm dứt thời hạn hoạt động của dự án. 1.2.3.7. Kết thúc dự án Tiến hành các công việc cần thiết để chấm dứt hoạt động của dự án (thanh toán công nợ, thanh lý tài sản và hoàn thành các thủ tục pháp lý khác). Công dụng của các dự án đầu tư: - Đối với nhà nước và các định chế tài chính thì dự án đầu tư là cơ sở để thẩm định và ra quyết định đầu tư, quyết định tài trợ cho dự án đó. - Đối với chủ đầu tư thì dự án đầu tư là cơ sở để: + Xin phép được đầu tư (hoặc được ghi vào kế hoạch đầu tư) và giấy phép hoạt động. + Xin phép được nhập khẩu vật tư, máy móc thiết bị. + Xin hưởng các khoản ưu đãi (nếu dự án thuộc diện ưu tiên) về đầu tư. + Xin gia nhập các khu chế xuất, khu công nghiệp, cụm công nghiệp. + Xin vay vốn của các định chế tài chính trong và ngoài nước. + Kêu gọi góp vốn hoặc phát hành cổ phiếu, trái phiếu. 1.3. ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.3.1. Những khái niệm chung Đầu tư phát triển bằng vốn Nhà nước là việc sử dụng phần vốn ngân sách Nhà nước dành cho đầu tư phát triển, vốn vay nước ngoài của Chính phủ và vốn hỗ trợ phát triển chính thức của nước ngoài cho Chỉnh phủ và Chính quyền các cấp (ODA), vốn tín dụng đầu tư của các ngân hàng quốc doanh và vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, dùng để đầu tư vào các khâu then chốt và cần thiết của nền kinh tế quốc dân, các dự án đầu tư có hiệu quả, các ngành kinh tế mũi nhọn có vị trí quyết định đến sự hình thành và phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá. Những ngành này cần một lượng vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng và thu hồi vốn dài … Đầu tư phát triển bằng vốn Nhà nước chủ yếu được tiến hành theo kế hoạch Nhà nước, nhằm thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ. Căn cứ vào khả năng thu hồi vốn trực tiếp của dự án đầu tư và tính chất nguồn vốn, hiện tại Nhà nước định ra ba hình thức đầu tư phát triển đó là: Cấp phát đầu tư, tín dụng đầu tư và doanh nghiệp tự đầu tư. - Hình thức cấp phát dành cho các dự án đầu tư không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc các lĩnh vực như kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các dự án giao thông, thuỷ lợi, trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, rừng Quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, các trạm thú y, động thực vật; nghiên cứu giống mới và cải tạo giống; các dự án xây dựng công trình, dự án quản lý Nhà nước, khoa học kỹ thuật; dự án bảo vệ môi trường sinh thái; dự án an ninh quốc phòng, các doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước, các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; một số doanh nghiệp thuộc lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân theo quyết định của Chính phủ; các dự án quy hoạch ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Tất cả nhu cầu vốn trên được cấn đối từ ngân sách Nhà nước. - Hình thức tín dụng đầu tư dành cho các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế, các cơ sở sản xuất, kinh doanh tạo việc làm có khả năng thu hồi vốn; các dự án đầu tư cho một số ngành kinh tế quan trọng của Nhà nước trong từng thời kỳ (như điện, xi măng, sắt thép …); Các dự án đầu tư của ngành đảm bảo hiệu quả kinh tế và khả năng thu hồi vốn. Các nhu cầu vốn này một phần được ngân sách Nhà nước bố trí theo chính sách từng thời kỳ, số còn lại là nguồn vốn tín dụng đầu tư của các ngân hàng quốc doanh. - Hình thức doanh nghiệp tự đầu tư dành cho các dự án đầu tư mới hoặc mở rộng sản xuất của các doanh nghiệp Nhà nước bằng nguồn vốn tự có của doanh nghiệp. Cùng với quá trình đổi mới cơ chế quản lý theo hướng xoá bao cấp về vốn đầu tư, chuyển hoạt động của các đơn vị kinh tế sang hạch toán kinh doanh, xu hướng hình thức cấp phát vốn đầu tư sẽ giảm, thay vào đó là hình thức tín dụng đầu tư sẽ tăng lên. + Đầu tư phát triển bằng vốn Nhà nước có điểm khác cơ bản với đầu tư bằng vốn không phải của Nhà nước là cơ chế quản lý. Do chủ sở hữu vốn đầu tư phát triển của Nhà nước là Nhà nước, chủ đầu tư chỉ là người sử dụng vốn nên cần có cơ chế quản lý chặt chẽ đi liền với việc kiểm tra giám sát để hạn chế tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Còn vốn đầu tư không phải của Nhà nước, chủ đầu tư là chủ sở hữu vốn đích thực nên cơ chế quản lý đơn giản, gọn nhẹ hơn. 1.3.2. Vai trò của đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước là bộ phận cấu thành trong toàn bộ vốn đầu tư toàn xã hội, mặc dù thường chiếm tỷ trọng không cao, song đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách Nhà nước có vai trò quan trọng đặc biệt thể hiện trên các mặt sau: - Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến quá trình kinh tế, xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng … mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không được đầu tư; Các dự án đầu tư từ ngân sách Nhà nước được triển khai ở các vị trí quan trọng then chốt nhất nhằm đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát triển ổn định. - Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế: Về mặt cầu: Đầu tư phát triển trong đó có đầu tư từ ngân sách Nhà nước sẽ tạo ra khả năng kích cầu tiêu dùng trong sản xuất, thúc đẩy lưu thông, tạo công ăn việc làm, thu nhập. Về mặt cung: Khi các dự án hoàn thành đưa vào sử dụng, năng lực mới của nền kinh tế tăng lên tác động làm tăng tổng cung trong dài dạn, kéo theo tăng sản lượng tiềm năng, giá cả sản phẩm giảm. - Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ: Thông qua đầu tư các Chương trình dự án ở vùng sâu vùng xa về giao thông, y tế, giáo dục … giúp cho các vùng này có điều kiện giao thông thuận lợi, nhân dân được giáo dục nâng cao dân trí, chăm sóc sức khoẻ tạo điều kiện phát triển vùng. Thông qua các dự án đầu tư phát triển của mình Nhà nước có thể điều chỉnh giúp ngành nghề này phát triển, hạn chế ngành nghề khác không có lợi. - Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế và cho toàn nền kinh tế phát triển. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước được coi là vốn mồi để thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước vào đầu tư phát triển. Chẳng hạn có đường giao thông thuận lợi thì thị trường hàng hoá có điều kiện phát triển, cơ sở hạ tầng kinh tế phát triển sẽ tạo khả năng to lớn để thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hoá giáo dục, y tế, du lịch … - Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước có vai trò mở đường cho sự phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ của nhân dân. Do các dự án đầu tư vào những lĩnh vực trên thường rất tốn kém, độ rủi ro cao, khả năng thu hồi vốn thấp nên Nhà nước thường phải đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước như: các dự án đầu tư cho phòng thí nghiệm trọng điểm, các trạm, trại nghiên cứu giống mới, các trường đại học, các bệnh viện, các trung tâm y tế dự phòng. Có đầu tư của Nhà nước sẽ cung cấp các dịch vụ công tạo điều kiện nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế xã hội. 1.4. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển là một khái niệm rất rộng và tổng hợp bao hàm ý nghĩa toàn diện về kinh tế, chính trị - xã hội. Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển là mối quan hệ so sánh giữa các lợi ích trực tiếp và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội thu được so với các đóng góp trực tiếp và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội phải bỏ ra trong quá trình thực hiện đầu tư. Các lợi ích ở đây bao gồm lợi ích mà nhà đầu tư, người lao động, địa phương và cả nền kinh tế được hưởng. Những lợi ích này có thể được xem xét về mặt định tính như sự đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, chống ô nhiễm môi trường, môi sinh … hoặc đo lường bằng các tính toán định lượng như tăng trưởng GDP, tăng thu ngân sách, mức tăng năng suất lao động xã hội, mức tăng thu ngoại tệ, mức gia tăng số người có việc làm … Còn các chi phí mà xã hội phải gánh chịu bao gồm chi phí của nhà đầu tư, của địa phương, ngành và đất nước là toàn bộ tài nguyên thiên nhiên, của cải vật chất, sức lao động, môi trường, môi sinh mà xã hội phải bỏ ra trong quá trình thực hiện đầu tư và khai thác sử dụng. Như vậy, hiệu quả kinh tế xã hội của việc sử dụng vốn đầu tư chính là kết quả so sánh giữa cái giá mà xã hội phải trả cho việc sử dụng các nguồn lực sẵn có của mình và lợi ích do hoạt động đầu tư phát triển tạo ra cho toàn bộ nền kinh tế xã hội chứ không phải chỉ riêng cho một doanh nghiệp sản xuất kinh doanh. Khái niệm này được minh hoạ bằng công thức: Hoặc: Cho nên nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư là một trong những nhiệm vụ hàng đầu của nền kinh tế, của các cấp, các ngành và của nhà đầu tư, là một đòi hỏi khách quan của sự công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, là một biện pháp tích cực nhất để giải quyết đúng đắn mâu thuẫn giữa yêu cầu tăng trưởng kinh tế ở tốc độ cao, bền vững với khả năng tích luỹ có hạn của các nền kinh tế nói chung, của đất nước ta nói riêng. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển sẽ góp phần làm tăng đầu tư tài sản cố định, tăng tích luỹ để tái sản xuất mở rộng với quy mô ngày càng lớn hơn. Nếu hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển đạt cao nó sẽ tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngược lại nó sẽ ảnh hưởng bất lợi đến nền kinh tế như phá sản, thất nghiệp thậm chí làm tăng gánh nặng nợ nần nước ngoài cho hiện tại và cả thế hệ mai sau. Vì vậy việc đánh giá hiệu quả đầu tư là việc làm cần thiết, giúp cho các nhà hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội, các nhà quản lý, các nhà đầu tư ra các quyết định chuẩn xác về đầu tư phát triển trong từng thời kỳ, nhằm đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất. 1.4.1. Quan điểm đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Trong điều kiện nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, mọi hoạt động sản xuất kinh doanh nói chung, hoạt động đầu tư phát triển nói riêng đều phải được xem xét từ hai góc độ Nhà đầu tư (Doanh nghiệp) và Nhà nước. 1.4.1.1. Quan điểm của nhà đầu tư Trên góc độ nhà đầu tư tức là các doanh nghiệp mục đích cụ thể của họ có nhiều, nhưng quy tụ lại là lợi nhuận và lợi nhuận tối đa. Vì vậy họ quan tâm đến kết quả cụ thể của một đồng vốn bỏ ra sẽ mang lại hiệu quả tài chính như thế nào? Muốn vậy, nhà đầu tư phải tìm kiếm lĩnh vực đầu tư sao cho vốn đầu tư bỏ ra ít, chi phí sản xuất thấp nhất, giá thành sản phẩm hạ nhưng lại tăng chất lượng, sản lượng và lợi nhuận. Bởi vì lợi nhuận phản ánh kết quả thực chất, cuối cùng của hoạt động đầu tư. Do đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển có thời gian dài, giá trị đồng tiền cũng biến đổi theo thời gian nên trong quá trình lựa chọn đầu tư, nhà đầu tư phải sử dụng hệ thống chỉ tiêu để đánh giá. Ví dụ như chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận vốn đầu tư, NPV, IRR, thời gian thu hồi vốn đầu tư, … Tuy vậy, trong quá trình thực hiện đầu tư với mục đích là lợi nhuận nhà đầu tư cũng trực tiếp tạo ra lợi ích cho xã hội (mặc dù lợi ích này không phải là mục tiêu quan tâm của nhà đầu tư) như tạo thêm việc làm, đóng góp cho ngân sách nhà nước, nâng cao trình độ kỹ thuật, quản lý của người lao động … 1.4.1.2.Quan điểm của nhà nước Nhà nước là người chủ đại diện cho toàn xã hội nên Nhà nước không chỉ quan tâm đến lợi ích kinh tế của nhà đầu tư, mà còn quan tâm đến lợi ích của cả nền kinh tế và toàn xã hội. Thậm chí có dự án còn gây nguy hiểm cho xã hội, nhất là về môi trường, khai thác tài nguyên … Do đó trên giác độ quản lý vĩ mô Nhà nước phải xem xét đánh giá việc thực hiện hoạt động đầu tư đó có những tác động gì đối với việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Có nghĩa là phải xem xét mặt kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư, xem xét những lợi ích xã hội do đầu tư đem lại, những chi phí mà nền kinh tế xã hội phải gánh chịu, để từ đó cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước chấp nhận có cho phép đầu tư hay không. Vì vậy cần có sự quản lý, kiểm soát của Nhà nước trong hoạt động đầu tư phát triển theo định hướng mục tiêu đã định, và việc đánh giá hiệu quả đầu tư phải xét trên quan điểm toàn diện của nền kinh tế quốc dân. Phải kết hợp giữa lợi ích toàn xã hội, lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài. Đồng thời phải xét đến các mặt kinh tế - chính trị xã hội. Đối với Nhà nước chỉ tiêu đánh giá hiệu quả kinh tế vốn đầu tư quan trọng nhất là mức tăng trưởng GDP, là mức tăng năng suất xã hội, tăng thu ngân sách gắn liền với các chỉ tiêu về xã hội và công bằng xã hội. 1.4.2. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển Do việc đánh giá hiệu quả đầu tư được xem xét trên 2 góc độ: Nhà đầu tư và nhà nước nên hình thành ra 2 hệ thống chỉ tiêu khác nhau để đánh giá hiệu quả đầu tư. 1.4.2.1. Đối với các nhà đầu tư Nhà đầu tư thường sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư như sau: a. Tỷ suất lợi nhuận vốn đầu tư. Đây là vấn đề được các nhà đầu tư quan tâm nhất. Tỷ suất lợi nhuận phản ánh mối quan hệ giữa lợi nhuận thu được của nhà đầu tư so với vốn đầu tư bỏ ra. Chỉ tiêu này được tính bằng 2 công thức sau: a1. Tính theo lợi nhuận hàng năm: Trong đó: RRi: Tỷ suất lợi nhuận. Wi: Lợi nhuận năm thứ i. Ivo: Vốn đầu tư. a2. Tính theo cả vòng đời dự án: Trong đó: : Lợi nhuận bình quân năm. : Tỷ suất lợi nhuận bình quân. Ivo : Số vốn đầu tư. b. Chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu. Là chỉ tiêu phản ánh mối quan hệ giữa lợi nhuận và doanh thu. Nếu tỷ lệ này càng lớn chứng tỏ hoạt động cho đầu tư có hiệu quả và ngược lại. Chỉ tiêu này được tính bằng 2 công thức sau: b1. Tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu từng năm được tính như sau: Trong đó: Roi: Tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu năm thứ i. Wi: Lợi nhuận năm i. Oi: Doanh thu năm i. b2. Tỷ suất lợi nhuận doanh thu bình quân năm của cả đời dự án được tính là: : Tỷ suất lợi nhuận trên doanh thu bình quân. : Lợi nhuận bình quân năm. : Doanh thu bình quân năm. c. Chỉ tiêu NPV (giá trị hiện tại thuần) NPV là mức lợi nhuận mà cả vòng đời dự án đem lại: Trong đó: Bi: Tổng thu nhập của dự án năm thứ i. Ci: Tổng chi phí của dự án năm thứ i. r: Tỷ lệ chiết khấu được chọn. Kết quả nếu NPV (+) thì hiệu quả dự tính của dự án tốt, nếu NPV (-) thì dự án bị lỗ. d. Chỉ tiêu IRR (tỷ lệ hoàn vốn nội bộ) IRR là tỷ lệ lãi mà nếu dùng làm tỷ lệ chiết khấu tính các khoản thu chi và quy về hiện tại thì tại đó tổng thu bằng tổng chi Kết quả nếu IRR > lãi suất tiền gửi ngân hàng dài hạn cùng thời điểm (chi phí cơ hội của vốn) thì dự án đầu tư có hiệu quả. Trường hợp ngược lại, dự án đầu tư không có hiệu quả. e. Thời gian thu hồi vốn đầu tư là thời gian cần thiết để các khoản thu từ lợi nhuận thuần bình quân hoặc từ khấu hao bình quân và lợi nhuận thuần bình quân đủ bù đắp vốn đầu tư ban đầu. Chỉ tiêu này được tính bằng 1 trong 2 công thức: Trong đó: TTH: Thời gian thu hồi vốn Ivo: Vốn đầu tư : Lợi nhuận thuần bình quân năm. Hoặc: Trong đó: : Mức khấu hao bình quân năm. 1.4.2.2. Đối với Nhà nước Nhà nước thường sử dụng một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư như sau: a. Hệ số ICOR Hệ số ICOR thể hiện khả năng sử dụng có hiệu quả đồng vốn bỏ ra. Hệ số ICOR cao hay thấp thể hiện số vốn đầu tư nhiều hay ít cho sự tăng trưởng một đồng GDP. Chỉ số gia tăng vốn và sản lượng có thể áp dụng vào toàn bộ nền kinh tế quốc dân hoặc áp dụng vào từng khu vực riêng biệt cho ngành nông nghiệp, công nghiệp hoặc từng ngành công nghiệp chuyên sâu. Do tính chất tổng hợp của chỉ tiêu ICOR cho nên chỉ tiêu này sẽ chỉ có ý nghĩa đối với các nguồn vốn có tỷ trọng lớn trong đầu tư. Đối với các nguồn vốn quá nhỏ, chỉ tiêu này sẽ có rất ít ý nghĩa. Tuy nhiên cũng cần phải thấy rằng, đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước không chỉ đơn thuần nhằm mục tiêu kinh tế mà còn bao hàm cả mục tiêu về chính trị xã hội. Nó không chỉ là phương tiện đơn thuần để làm thay đổi cơ cấu kinh tế có hiệu quả hơn mà còn giải quyết vấn đề chính trị quan trọng như: thu hẹp khoảng cách phát triển ở các vùng núi, khó khăn, đảm bảo an ninh quốc phòng … Điều này đảm bảo cho việc phân tích toàn diện hiệu quả chứ không chỉ là những nhận định đơn thuần về hiệu quả kinh tế. b. Chỉ tiêu hệ số hiệu quả kinh tế vốn đầu tư Hệ số hiệu quả kinh tế chung của vốn đầu tư là kết quả cụ thể của một đồng vốn đầu tư bỏ vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh nào đó sẽ thu được bao nhiêu tiền lãi. Nó có tác dụng để đánh giá kết quả đầu tư giữa các thời kỳ hoặc giữa các ngành, xí nghiệp. Chỉ tiêu này được xác định trong những phạm vi khác nhau tuỳ theo yêu cầu của việc nghiên cứu. Đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân hoặc của các ngành sản xuất lớn người ta xác định chỉ tiêu này như sau: Trong đó: : là hệ số hiệu quả kinh tế chung của vốn đầu tư. : là mức tăng thu nhập quốc dân trong kỳ. : là vốn đầu tư bỏ vào lĩnh vực sản xuất trong kỳ đưa đến mức tăng thu nhập quốc dân. c. Chỉ tiêu giá trị sản phẩm thuần tuý tăng thêm. Ký hiệu là NVA. Đây là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư. NVA là mức chênh lệch giữa toàn bộ giá trị đầu ra và toàn bộ giá trị đầu vào. NVA được tính bằng công thức: NVA = O – (M1 + Iv) Trong đó: O: là tổng giá trị đầu ra dự kiến (doanh thu) M1: là tổng giá trị đầu vào Iv: là vốn đầu tư hoặc (khấu hao) d. Chỉ tiêu số lao động có việc làm. Do thực hiện đầu tư và số lao động có việc làm tính trên một đơn vị vốn đầu tư. Số lao động có việc làm bao gồm số lao động có việc làm trực tiếp và việc làm gián tiếp. Hệ số lao động có việc làm trên một đơn vị vốn đầu tư được tính bằng công thức: Trong đó: IT: là hệ số lao động có việc làm trên một đơn vị vốn đầu tư IVT: Tổng số vốn đầu tư LT: Tổng số lao động có việc làm. 1.4.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển - Môi trường đầu tư: Nếu môi trường đầu tư hấp dẫn về lợi thế tuyệt đối và lợi thế so sánh như tài nguyên thiên nhiên, sức lao động, thị trường tiêu thụ, giá thuê đất, thuế, tín dụng … thì sẽ thu hút được nhà đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư sẽ có điều kiện cao hơn và ngược lại. - Chính trị - xã hội: Nếu điều kiện chính trị - xã hội ổn định, luật pháp đảm bảo, nhất quán sẽ làm cho mọi người yên tâm bỏ vốn đầu tư, yên tâm làm ăn, một điều kiện thuận lợi cho việc phát huy hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và ngược lại. - Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng: Nếu cơ chế quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với chế độ sở hữu vốn, tạo được động lực và sự ràng buộc về quyền lợi, trách nhiệm, tính chủ động sáng tạo của chủ đầu tư thì sẽ phát huy hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và ngược lại. - Nhân tố con người: Nếu cán bộ quản lý đầu tư xây dựng bao gồm các cấp cán bộ như chủ đầu tư, cán bộ kỹ thuật, cán bộ quản lý, cán bộ lãnh đạo … đáp ứng yêu cầu về năng lực trình độ, thích ứng với cơ chế thị trường là điều kiện thuận lợi phát huy hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và ngược lại. 1.5. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.5.1. Những vấn đề chung Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối tượng quản lý để điều khiển đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Quản lý đầu tư chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng quá trình đầu tư (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư cho đến khi thanh lý tài sản do đầu tư tạo ra) bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức - kỹ thuật cùng các biện pháp khác nhằm đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư nói riêng. Để nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển, vấn đề quan trọng là quản lý vốn đầu tư. Quản lý vốn đầu tư phát triển là quá trình quản lý các chi phí đầu tư để đạt được mục tiêu đầu tư. Các chi phí đó bao gồm chi phí khảo sát, quy hoạch, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí mua sắm thiết bị xây lắp và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán được duyệt. Quản lý đầu tư ở tầm vĩ mô là quản lý các dự án đầu tư. Quá trình hình thành và vận hành dự án qua ba giai đoạn là: chuẩn bị đầu tư; thực hiện đầu tư và vận hành khai thác dự án. Mỗi giai đoạn gồm nhiều bước công việc khác nhau được tiến hành một cách liên tục. Quá trình quản lý đầu tư theo các dự án cũng là quá trình quản lý trong từng bước, từng giai đoạn của nó. Vốn đầu tư phát triển được quản lý theo yêu cầu, nguyên tắc, mục đích và trình tự, thủ tục như sau: 1.5.2. Yêu cầu - Đầu tư phải có hiệu quả đảm bảo mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ theo định hướng công nghiệp hoá hiện đại hoá, đẩy mạnh tốc độ tăng trưởng kinh tế. - Bảo đảm dự án được thực hiện theo đúng quy hoạch, phương án kiến trúc thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán được duyệt, bảo đảm chất lượng và thời gian xây dựng với chi phí hợp lý. - Chỉ đầu tư cho dự án đảm bảo hiệu quả kinh tế xã hội và đủ thủ tục xây dựng cơ bản. Thực hiện đầu tư tập trung, dứt điểm, ngăn chặn lãng phí thất thoát trong hoạt động đầu tư và xây dựng. 1.5.3. Nguyên tắc - Các nguồn vốn đầu tư phát triển phải được đầu tư theo dự án, được cấp có thẩm quyền phê duyệt, phải quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và đảm bảo sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật. - Phải chấp hành nghiêm túc trình tự thủ tục về đầu tư xây dựng, quy chế đấu thầu do Nhà nước quy định. Việc giải ngân vốn đầu tư phải đảm bảo các hồ sơ, tài liệu pháp lý theo quy định, thực hiện cấp vốn đúng kế hoạch đúng nguồn vốn, đúng mục đích, trực tiếp cho người thụ hưởng và theo mức độ hoàn thành công việc. 1.5.4. Mục tiêu của quản lý đầu tư a. Trên giác độ quản lý vĩ mô Mục tiêu chung của quản lý đầu tư cần phải đạt là: - Đáp ứng tốt nhất việc thực hiện các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ của quốc gia. Đối với nước ta, đó là chiến lược phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng XHCN, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người lao động. - Huy động tối đa và sử dụng với hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước, tận dụng và khai thác tốt các tiềm năng và tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động và các tiềm năng khác, bảo vệ môi trường sinh thái, chống mọi hành vi tham ô, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư và khai thác các kết quả đầu tư. - Đảm bảo quá trình thực hiện đầu tư, xây dựng công trình theo quy hoạch kiến trúc được duyệt, đảm bảo sự bền vững và mỹ quan, áp dụng công nghệ xây dựng tiên tiến, đảm bảo chất lượng và thời gian xây dựng với chi phí hợp lý. b. Trên giác độ từng cơ sở Doanh nghiệp có vốn đầu tư, mục tiêu của quản lý đầu tư suy cho cùng là nhằm đạt được hiệu quả kinh tế tài chính cao nhất với chi phí vốn đầu tư thấp nhất trong một thời gian nhất định trên cơ sở đạt được các mục tiêu của từng giai đoạn của từng dự án đầu tư. Đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư, mục tiêu chủ yếu của quản lý là đảm bảo chất lượng và mức độ chính xác của các kết quả nghiên cứu, dự đoán, tính toán. Đối với giai đoạn thực hiện đầu tư, mục tiêu chủ yếu của quản lý là đảm bảo tiến độ, chất lượng với chi phí thấp nhất. Đối với giai đoạn vận hành, các kết quả đầu tư là nhanh chóng thu hồi đủ vốn đã bỏ ra và có lãi đối với các công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, hoặc đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất với chi phí thấp nhất đối với các hoạt động đầu tư khác. 1.5.5. Phạm vi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước Trong điều kiện nguồn vốn ngân sách nhà nước có hạn, nhà nước chỉ đầu tư vào những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn đầu tư, không có khả năng đầu tư hoặc không được phép đầu tư. Do đó phạm vi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước tập trung chủ yếu vào các dự án thuộc loại sau: - Dự án có quy mô lớn mà các thành phần kinh tế khác khó có khả năng đáp ứng. Các công trình loại này thường là các công trình lớn có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế, tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các vùng, miền, địa phương hoặc ngành kinh tế. - Dự án có khả năng thu hồi vốn thấp. Các dự án này do khả năng thu hồi vốn thấp nên không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác đầu tư vào trong khi công trình lại có ý nghĩa kinh tế xã hội quan trọng nên nhà nước phải sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng. - Dự án mà các thành phần kinh tế khác không được phép đầu tư. Loại này thường là các công trình thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình có ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế xã hội của nhân dân. 1.6. NỘI DUNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Xuất phát từ yêu cầu, nguyên tắc, mục tiêu và phạm vi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước; Quy chế về quản lý đầu tư xây dựng của Chính phủ, các nội dung chủ yếu của quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước gồm: - Công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt. Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện đầu tư hoặc thực hiện đầu tư phải có quyết định đầu tư phù hợp với những quy định của quy chế quản lý đầu tư xây dựng. Công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư nhằm phân bổ kế hoạch vốn cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản một cách hợp lý có hiệu quả phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn. - Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, quy định các biện pháp, cách thức tổ chức và vận hành các biện pháp nhằm phân định rõ thẩm quyền quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của các cơ quan có thẩm quyền như: Thẩm quyền quyết định đầu tư; Thẩm quyền bố trí kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm; Thẩm quyền phê duyệt thiết kế, dự toán, kết quả đấu thầu, chỉ định thầu; Thẩm quyền phê duyệt dự toán … Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản phụ thuộc và chịu sự điều chỉnh của chính sách nhà nước về phân cấp quản lý kinh tế xã hội theo ngành, lãnh thổ. Mục đích của cơ chế này nhằm giảm sự tập trung cao độ vào các cơ quan trung ương đồng thời nâng cao trách nhiệm của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương trong việc quản lý các dự án thuộc phạm vi ngành, lãnh thổ mình phụ trách. - Công tác lập và quản lý quy hoạch: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội; quy hoạch phát triển ngành; quy hoạch phát triển vùng … Mục đích, yêu cầu của công tác lập và quản lý quy hoạch là xây dựng những căn cứ khoa học, thực tiễn, làm cơ sở cho việc hoạch định và chỉ đạo thực hiện các chủ trương, các kế hoạch, chương trình, dự án phát triển trong 5 năm, 10 năm và 15 năm. Quy hoạch giúp cho nhân dân, các doanh nghiệp, các nhà đầu tư trong tỉnh, ngoài tỉnh và nước ngoài hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả năng hợp tác liên doanh, liên kết trên địa bàn cũng như với các tỉnh khác. Mặt khác giúp các cấp uỷ Đảng, UBND các cấp chỉ đạo, điều hành việc thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá, đột phá phát triển phù hợp với cơ chế thị trường. - Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của việc quản lý đầu tư và xây dựng là quản lý tốt công tác chuẩn bị đầu tư, trong đó có việc lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư. Thẩm định dự án đầu tư được xem như là một yêu cầu không thể thiếu và là cơ sở để ra quyết định hoặc cấp giấy phép đầu tư. Đây là công việc được tiến hành trong các giai đoạn hình thành dự án (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi hoặc các nghiên cứu chuyên đề). Yêu cầu thẩm định dự án đầu tư xuất phát từ bản chất, tính phức tạp và các đặc trưng cơ bản của hoạt động đầu tư. Thẩm định dự án nhằm làm sáng tỏ và phân tích về một loạt các vấn đề có liên quan tới tính khả thi trong quá trình thực hiện dự án: thị trường, công nghệ, kỹ thuật, khả năng tài chính của dự án để đứng vững trong suốt đời hoạt động, về quản lý thực hiện dự án, phần đóng góp của dự án vào sự tăng trưởng của nền kinh tế … với các thông tin về bối cảnh và các giả thiết sử dụng trong dự án này; Đồng thời đánh giá để xác định xem dự án có giúp quốc gia đạt được các mục tiêu xã hội hay không, nếu có thì bằng cách nào, và liệu dự án có đạt hiệu quả kinh tế hay không khi đạt các mục tiêu này. Giai đoạn thẩm định dự án bao hàm một loạt khâu thẩm định và quyết định, đưa tới kết quả là chấp thuận hay bác bỏ dự án. Như vậy, về mặt chuyên môn yêu cầu chung của công tác thẩm định dự án là đảm bảo tránh thực hiện đầu tư các dự án không có hiệu quả, mặt khác cũng không bỏ mất các cơ hội đầu tư có lợi. Mặt khác, thẩm định dự án còn là công việc được thực hiện theo quy định về quản lý đầu tư, vì vậy cần được tiến hành theo các yêu cầu về quản lý. Về mặt này, công tác thẩm định dự án phải được tiến hành phù hợp với các quy định hiện hành về quản lý đầu tư và đảm bảo thời hạn quy định. - Quản lý công tác đấu thầu Công tác đấu thầu là việc lựa chọn nhà thầu theo những tiêu thức nhất định. Tuỳ theo quy mô, tính chất, tiêu chuẩn kỹ thuật của từng dự án để quy định các cách tổ chức đấu thầu (đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, …); quy định thang điểm chấm thầu … nhằm mục đích giảm chi phí đầu tư, nâng cao chất lượng công trình, rút ngắn thời gian thực hiện dự án. - Công tác thanh quyết toán nhằm đánh giá lại toàn bộ hoạt động đầu tư, xác định giá trị và hiệu quả thực tế của các dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng. - Công tác quản lý chất lượng công trình xây dựn._.ựng nhằm chống độc quyền, tăng cường cạnh tranh. Từ thực tế áp dụng ở địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian qua, chúng tôi thấy tỉnh cần tiến hành tổng kết rút kinh nghiệm mặt được và chưa được, đồng thời tập trung chỉ đạo để đạt hiệu quả cao hơn. Gắn chủ trương điều chỉnh lại kế hoạch đầu tư theo hướng tập trung dứt điểm sẽ là một điều kiện thuận lợi cho công tác đấu thầu. Đề nghị: - Tiến hành tổ chức đấu thầu rộng rãi tất cả các gói thầu, chỉ những gói thầu thực sự có tính chất cấp bách, chủ đầu tư báo cáo UBND tỉnh cho phép đấu thầu hạn chế. - Các gói thầu xin chỉ định thầu, chủ đầu tư phải trình hồ sơ năng lực của ít nhất 3 nhà thầu để UBND tỉnh xem xét. - Giao Sở Kế hoạch và Đầu tư tổ chức thực hiện công tác thanh tra đấu thầu, kịp thời báo cáo UBND tỉnh. Để nâng cao chất lượng đấu thầu hay chỉ định thầu, yếu tố hết sức quan trọng là nâng cao chất lượng khảo sát thiết kế kỹ thuật, thiết kế kỹ thuật thi công và chất lượng lập tổng dự toán, dự toán chi tiết. Trong đó hết sức chú trọng việc lựa chọn áp dụng biện pháp thi công (nhất là đối với các công trình giao thông). Có vậy công tác đấu thầu, chỉ định thầu mới có ý nghĩa thiết thực. Nâng cao kỷ luật và chất lượng quyết toán vốn đầu tư Theo chế độ quy định thì công trình dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, chậm nhất là 9 tháng đối với dự án nhóm B; 6 tháng đối với dự án nhóm C chủ đầu tư phải quyết toán công trình hoàn thành để bàn giao tài sản cho đơn vị sử dụng. Đây là khâu cuối cùng rất quan trọng của quá trình đầu tư vốn. Nó quyết định giá trị của công trình đối với người sử dụng. Do đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển là thời gian dài nhiều yếu tố liên quan đến giá thành sản phẩm lại biến động, việc quản lý, theo dõi phức tạp, nhất là trong điều kiện chúng ta xác định kinh tế quốc doanh là chủ đạo, các sản phẩm đầu tư xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước là chính … nên việc xác định đúng giá trị đích thực của sản phẩm đầu tư xây dựng trong cơ chế quản lý hiện hành là việc rất khó khăn. Vì vậy tình trạng chủ đầu tư và nhà thầu đề nghị quyết toán cao hơn giá trị đích thực, công trình xây dựng hoàn thành chưa được quyết toán, quyết toán chậm đang là phổ biến. Nhất là các dự án thuộc ngân sách huyện, xã. Như trong phần đánh giá đã đề cập, vấn đề là Nhà nước phải bổ sung quy định sao cho mọi chủ đầu tư, cấp trên chủ đầu tư buộc phải quan tâm đến việc quyết toán. Khắc phục tư tưởng thấy công trình khánh thành là xong công việc. Để từng bước khắc phục tình trạng này, theo tôi cấp có thẩm quyền cần chỉ đạo các ngành, nắm chính xác số lượng dự án đầu tư hoàn thành bằng vốn Nhà nước đến nay chưa được duyệt quyết toán theo quy định, để có giải pháp xử lý. Đối với dự án mới hoàn thành cần hướng dẫn chủ đầu tư và nhà thầu lập báo cáo quyết toán theo chế độ trong thời gian quy định. Tuỳ theo quy mô và tính chất phức tạp của từng dự án cơ quan cấp phát hoặc cho vay vốn trực tiếp thẩm tra báo cáo quyết toán hoặc trình cấp có thẩm quyền thành lập tổ tư vấn thẩm tra quyết toán. Dù có tổ tư vấn hay không có tổ tư vấn trách nhiệm chính vẫn do cơ quan chủ trì thuộc ngành tài chính, ngân hàng, vẫn do cá nhân từng cán bộ thẩm tra quyết toán. Vì vậy các cán bộ làm công tác này phải có năng lực để phát hiện ra những sai trái, thủ thuật của chủ đầu tư và nhà thầu trong công tác quyết toán như khối lượng khống, áp định mức, đơn giá cao hơn quy định phải đảm bảo thời gian thẩm tra theo chế độ và phải công tâm không được tiêu cực thông qua việc hợp thức hoá cho nhà thầu. Trong thẩm tra quyết toán đối với công trình đấu thầu hết sức chú ý đến chất lượng, chủng loại vật liệu và biên bản nghiệm thu chất lượng công trình, bản vẽ hoàn công, khối lượng phát sinh ngoài thầu. Đối với công trình chỉ định thầu hết sức chú ý đơn giá và khối lượng. Thực hiện nghiêm túc việc giữ lại 5% giá trị chờ quyết toán. Đề nghị: - Tất cả các công trình kết thúc đầu tư phải thanh, quyết toán theo đúng thời gian quy định. Các công trình thanh, quyết toán chậm so với qui định, cơ quan thẩm định quyết toán có quyền đề nghị UBND tỉnh phạt chủ đầu tư 10%¸30% giá trị chi phí Ban quản lý dự án. Không thẩm định các quyết toán chưa đủ thủ tục theo quy định. Các cơ quan cấp phát và thẩm định quyết toán phải chịu trách nhiệm về việc cấp phát, thẩm định quyết toán sai khi các cơ quan kiểm tra phát hiện ra. - Tiến hành lập và thông báo giá vật liệu theo tháng. Giá được lập theo đúng quy trình, phải phù hợp với thị trường và phải tạo điều kiện khuyến khích cạnh tranh giữa các nhà cung cấp vật liệu. Giao Sở Tài chính và Sở Xây dựng lập và trình UBND tỉnh Quyết định ban hành bảng hệ số điều chỉnh giá vật liệu đến chân công trình với mật độ điểm tính toán dầy hơn (có thể tới cụm xã, phường có giá tương đối giống nhau) để thay thế Quyết định: 1837/QĐ-UB ngày 22/12/1999, hiện đang có nhiều điểm không phù hợp với tình hình mới. Không duyệt đơn giá vật liệu riêng cho từng công trình nếu vật liệu đó (hoặc vật liệu có tính chất tương tự) đã có thông báo chung. Sở Xây dựng có trách nhiệm kiến nghị Bộ Xây dựng sửa đổi các định mức không phù hợp và lập định mức chi phí các công việc đang áp dụng nhưng chưa có trong tập định mức dự toán XDCB ban hành theo Quyết định số: 1242/1998/QĐ-BXD ngày 25/11/1998 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Đẩy nhanh tốc độ giải ngân vốn đầu tư Giải ngân vốn đầu tư có vị trí rất quan trọng trong hoạt động đầu tư. Nó không chỉ có ý nghĩa trong việc giải ngân vấn đề tài chính cho các nhà thầu, trong việc đẩy nhanh tiến độ thi công, bàn giao, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng mà nó còn tác động trực tiếp đến các quan hệ kinh tế ở tầm vĩ mô. Như phần đánh giá thực trạng tình hình, việc giải ngân vốn đầu tư không riêng tỉnh Ninh Bình mà phạm vi trên toàn quốc đều chậm. Không riêng vốn ODA, vốn cấp phát mà cả vốn tín dụng, mặc dù Nhà nước trong các năm đã tập trung tháo gỡ song kết quả vẫn chưa như mong muốn. Để từng bước khắc phục căn bệnh kinh niên này tôi xin nêu một số giải pháp. Trước hết về việc giải phóng mặt bằng đây là việc tiền đề cho việc thực hiện dự án. Để giải quyết được vấn đề này, trên cơ sở chế độ chính sách Nhà nước Ban quản lý dự án cần khẩn trương xây dựng phương án đền bù và thông qua cấp có thẩm quyền phê duyệt. Sau đó chuẩn bị đủ kinh phí, quỹ đất đai (trường hợp phải cấp lại), đến thời điểm triển khai cần chỉ đạo khẩn trương đồng loại, dứt điểm. Không để cho người dân chần chừ, tính toán lâu trên mảnh đất của họ. Trong quá trình tiến hành cần kết hợp chặt chẽ với chính quyền cơ sở, các đoàn thể quần chúng, chú trọng phương pháp thuyết phục, giải thích để dân tự nguyện chấp nhận. Nếu các chế độ đền bù tương đối thoả đáng mà một số ít hộ không chịu di chuyển thì phải cương quyết cưỡng chế. Không nên để tình trạng một vài hộ chây ỳ ngang nhiên thách thức chính quyền, làm cản trở việc chung. Ngay trên địa bàn thành phố Ninh Bình việc giải phóng mặt bằng kè bờ Tây sông Vân là những dẫn chứng cụ thể. Hai là khẩn trương hoàn chỉnh hồ sơ thủ tục đầu tư và xây dựng, thông thường 6 tháng đầu năm hầu hết các chủ dự án tập trung vào việc thuê tư vấn thiết kế - lập tổng dự toán; tổ chức đấu thầu. Riêng việc đấu thầu công trình nhóm C có chủ dự án triển khai mất 3 tháng làm cho thời gian khởi công chậm lại. Để khắc phục vấn đề này điều quan trọng là đảm bảo điều kiện ghi kế hoạch đúng quy định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đồng thời đề nghị cấp có thẩm quyền khi giao kế hoạch đầu tư hàng năm nên ghi rõ công trình nào thuộc diện phải đấu thầu, công trình nào thuộc diện cho khoán gọn sẽ khắc phục được cơ bản tình trạng trên. Ba là, cơ quan cấp phát, cho vay phải đảm bảo đúng tiến độ thời gian, khối lượng hoàn thành phù hợp với thiết kế dự toán được duyệt và phải kiểm tra giám sát việc sử dụng vốn đã thanh toán. Thực hiện nghiêm túc, công khai quy trình cấp phát cho vay. Thực hiện đơn giản một số giấy tờ thuộc trách nhiệm của các cơ quan khác như giấy cấp đất, giấy phép hành nghề, giấy phép xây dựng. Trường hợp trong quá trình thanh toán vốn có những sai sót thì tách phần đó riêng, cho thanh toán ngay phần đủ điều kiện. Khắc phục nghịch lý Nhà nước có vốn, nhà thầu cần vốn mà ách tắc chậm chễ. Trường hợp do nguyên nhân khách quan dẫn đến tình trạng khối lượng hoàn thành có mà thiếu thủ tục thì cơ quan tài chính - Ngân hàng phải báo cáo cấp có thẩm quyền vận dụng tháo gỡ như cho phép tạm cấp, hoặc cho vay vốn một tỷ lệ nhất định trong khi chờ đợi hoàn chỉnh thủ tục. Mặt khác phải chú ý nâng cao kiến thức kỹ thuật – kinh tế xây dựng cơ bản cho cán bộ chuyên quản để có điều kiện đáp ứng về chất lượng quản lý và thời gian giải quyết công việc. Trường hợp chủ đầu tư không làm hoặc chần chừ làm quá chậm thủ tục nghiệm thu thanh toán cho nhà thầu khi nhà thầu đủ điều kiện thì phải quy trách nhiệm vật chất cho chủ đầu tư. Tổ chức, cá nhân có thẩm quyền cấp phát, cho vay vốn không được gây phiền hà sách nhiễu với khách hàng. Trường hợp cấp phát cho vay không đúng tiến độ, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản của Nhà nước thì phải bồi thường và bị xử lý theo Pháp luật. Chống thất thoát vốn Nhà nước trong đầu tư và xây dựng. Lãng phí, thất thoát, tiêu cực, tham nhũng trong hoạt động kinh tế xã hội nói chung và lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng là vấn đề được xã hội rất quan tâm. Đó là vấn đề phức tạp liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành. Đòi hỏi phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, khách quan, thận trọng để tìm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục. Xuất phát từ đặc điểm của đầu tư phát triển ngành xây dựng và sản phẩm xây dựng là tiến hành thời gian dài: phạm vi rộng lớn, tính chất chi phí phức tạp, trừu tượng, nhiều loại ẩn khuất khó xác định; giá cả lại biến động nên việc xác định chất lượng và giá trị đích thực của sản phẩm xây dựng rất khó khăn. Mặt khác chủ sở hữu các nguồn vốn đầu tư và tài sản mới hình thành là Nhà nước. Các chủ đầu tư là người chủ sử dụng công trình nhưng không phải là người chủ thực sự của đồng vốn nên thường họ thiếu ý thức tiết kiệm trong chi tiêu, thậm chí còn tìm cách xin được càng nhiều vốn của Nhà nước càng tốt. Từ đó tạo ra những kẽ hở gây thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng vốn đầu tư của Nhà nước dưới nhiều hình thức tinh vi khác nhau. Thực tế cho thấy thất thoát vốn đầu tư của Nhà nước thường do 2 nguyên nhân: - Về nguyên nhân trực tiếp: Thất thoát do chủ đầu tư và nhà thầu cố tình vi phạm các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng như thi công ăn bớt khối lượng và chất lượng theo thiết kế được duyệt; trong thanh toán khai tăng chi phí và giá cả … Tuy nhiên trên tổng thể thì thất thoát từ nguyên nhân trực tiếp không phải là chủ yếu. Vì các đối tượng sợ bị xử lý pháp luật khi sự cố xảy ra. - Về nguyên nhân gián tiếp: do sơ hở bởi chính sách chế độ quản lý đầu tư và xây dựng chưa chặt chẽ. Như việc xác định chủ trương đầu tư, công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư, thanh quyết toán … Làm cho vốn thất thoát không xác định được rõ đối tượng và mức độ vi phạm nên thất thoát do nguyên nhân này là chủ yếu. Để ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng cần coi trọng các biện pháp phòng ngừa, cần khẩn trương bổ sung hoàn chỉnh về cơ chế, chính sách quản lý đầu tư và xây dựng cho chặt chẽ gắn trách nhiệm cá nhân từng khâu công việc hạn chế sơ hở, cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát: Đây là một việc lớn, phức tạp, bao gồm nhiều công việc nhiều nội dung song trước mắt cần tập trung vào một số giải pháp chủ yếu sau: a. Về quyết định đầu tư phải bảo đảm quyết định trúng, kịp thời, hiệu quả. Đây là khâu quan trọng có ý nghĩa tiên quyết. Nếu việc quyết định đầu tư sai lầm sẽ dẫn tới lãng phí rất lớn. Vì sản phẩm xây dựng cơ bản không dẽ dàng chuyển mục đích sử dụng. - Việc quyết định các thủ tục xây dựng cơ bản như phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, dự toán chi tiết, cấp có thẩm quyền cần tổ chức thẩm định nghiêm túc, chặt chẽ. Trên cơ sở thiết kế đầu tư đảm bảo hệ số an toàn, công năng sử dụng của công trình, biện pháp thi công hợp lý, phẩm chất vật liệu phù hợp, định mức, đơn giá áp đúng, nhằm hạn chế đến mức thấp nhất việc điều chỉnh bổ sung, một biện pháp tích cực ngăn chặn sơ hở tiêu cực thất thoát. Thực tế cho thấy chỉ riêng việc quyết định biện pháp thi công không phù hợp đã gây thất thoát rất lớn. Đặc biệt là lĩnh vực cầu đường, nhiều khi chi phí cho việc áp dụng biện pháp thi công chiếm tỷ trọng khá lớn trong giá trị sản phẩm xây dựng. Nhiều khi chênh lệch trong việc áp dụng giữa các biện pháp thi công thủ công và cơ giới rất cao. Đây là 1 trong những sơ hở mà nhà thầu có thể móc ngoặc với tổ chức tư vấn. Đề nghị cấp có thẩm quyền không cho phép chủ đầu tư vừa thiết kế vừa thi công trừ trường hợp đặc biệt do thiên tai. b. Về công tác kế hoạch hoá Sau chủ trương đầu tư, khâu kế hoạch cũng góp phần không nhỏ làm lãng phí thất thoát vốn đầu tư từ thực trạng công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư nêu ở phần trên để tạo ra sự ách tắc, cửa quyền, phiền hà và hiện tượng “chạy vốn” trong quá trình bố trí kế hoạch. Đây là những điều kiện cho tiêu cực phát sinh. Để ngăn chặn các hiện tượng trên cơ chế kế hoạch cần sớm hoàn thiện theo hướng phải coi trọng việc xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Dành vốn thoả đáng cho giai đoạn chuẩn bị đầu tư và coi nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư phải đi trước một bước làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư hàng năm. Chỉ bố trí kế hoạch đầu tư theo những dự án đã đảm bảo nguồn vốn và theo hướng tập trung dứt điểm như phần giải pháp đổi mới công tác kế hoạch hoá đầu tư. c. Tăng cường quyền hạn trách nhiệm chủ đầu tư Theo quy định của điều lệ, chủ đầu tư là người trực tiếp quản lý sử dụng vốn đầu tư, quản lý sử dụng tài sản sau đầu tư nên chủ đầu tư phải có trách nhiệm từ khâu lập dự án đến quá trình khai thác sử dụng. Để tăng cường quyền hạn và trách nhiệm chủ đầu tư, ngăn ngừa thất thoát lãng phí cần chấn chỉnh khâu này theo hướng sau: - Chuyển nhiệm vụ chủ đầu tư từ một số Sở chuyên ngành như Sở Giáo dục, Sở Y tế về cơ quan trực tiếp sử dụng công trình là trường học, bệnh viện … nhằm gắn trách nhiệm trong quá trình đầu tư và sử dụng. - Xác định rõ trách nhiệm cá nhân của chủ đầu tư đối với hoạt động đầu tư. Quản lý chặt chẽ chủ đầu tư trong việc thành lập Ban quản lý dự án, trong việc lựa chọn nhà thầu, trong đấu thầu và chỉ định thầu, phân chia gói thầu, việc thay đổi thiết kế và các phát sinh sau đấu thầu, phương thức thanh toán và thời gian thanh toán, việc quản lý giá cả và thời gian xây dựng. Ban hành cơ chế kiểm tra và ràng buộc chủ đầu tư nhằm hạn chế sự chi phối các hoạt động đấu thầu và thanh quyết toán công trình. Đây là khâu quan trọng để hạn chế thất thoát, tham nhũng. Tăng cường công tác tập huấn, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ cho các cơ quan, các cán bộ quản lý đầu tư, các chủ đầu tư, các nhà thầu. Các huyện, thị phải tăng cường hiểu biết về quản lý đầu tư và xây dựng cho cán bộ làm công tác quản lý đầu tư và xây dựng để đáp ứng với nhiệm vụ được phân cấp theo Quyết định: 1188/2006/QĐ-UBND ngày 02/6/2006 của UBND tỉnh. UBND tỉnh sẽ tiến hành thành lập Ban quản lý dự án chung các dự án có qui mô lớn hoặc các dự án chủ đầu tư không đủ năng lực quản lý. Đối với các cơ quan không có chuyên môn quản lý đầu tư và xây dựng sẽ áp dụng hình thức chủ nhiệm điều hành dự án. Đối với các chủ đầu tư là cơ quan của tỉnh, Ban quản lý dự án của tỉnh trực tiếp điều hành dự án hoặc chủ đầu tư có thể thuê các đơn vị tư vấn có đủ khả năng để điều hành dự án. Đối với các chủ đầu tư là các cơ quan của huyện, thị, chủ đầu tư có thể sử dụng Ban quản lý dự án của huyện, thị hoặc thuê các tổ chức tư vấn để điều hành dự án. d. Áp dụng triệt để hình thức đấu thầu, khoán gọn Như phần đánh giá và giải pháp về công tác đấu thầu đã trình bày để công tác đấu thầu được áp dụng rộng rãi trước hết cần chấn chỉnh và hoàn thiện cơ chế kế hoạch theo hướng đã nêu ở phần trên. Đồng thời cải tiến thủ tục sao cho gọn nhẹ, đơn giản, dễ làm phù hợp với trình độ tổ chức thực hiện của chủ đầu tư và các nhà thầu. Đồng thời quy định rõ trách nhiệm quyền hạn cụ thể về kinh tế và pháp luật với chủ đầu tư. Phải thực hiện đúng trình tự quy định, làm tốt công tác chuẩn bị đấu thầu hết sức chú ý hồ sơ mời thầu; Xác định đúng “giá xét thầu” để làm cơ sở cho việc đánh giá, xét chọn. Mặt khác, nên làm thử và mở rộng hình thức khoán gọn như đã trình bày. Trường hợp cần thiết phải áp dụng hình thức giao thầu cần hoàn thành đầy đủ thiết kế kỹ thuật, dự toán trước khi cấp có thẩm quyền quyết định. e. Cải tiến thủ tục cấp phát, cho vay vốn, chấn chỉnh và tăng cường kỷ luật quyết toán vốn đầu tư Lâu nay việc thanh toán vốn bao gồm cả cấp phát và cho vay, việc quyết toán công trình thường chậm. Gây ách tắc về tài chính cho đơn vị thi công, chậm tiến độ xây dựng và tạo ra sơ hở trong công tác quản lý vốn. Để khắc phục những tồn tại trên cần quy định rõ trách nhiệm của từng khâu, từng cấp và từng người có liên quan một cách cụ thể gắn với chế độ thưởng phạt nghiêm minh. f . Công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng Tăng cường công tác quản lý chất lượng theo đúng Quyết định số: 18/2003/QĐ-BXD ngày 27/6/2003 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quy định về quản lý chất lượng công trình xây dựng. Các cơ quan quản lý đầu tư và xây dựng, các chủ đầu tư, các nhà thầu phải chịu trách nhiệm kiểm tra, theo dõi thường xuyên chất lượng của sản phẩm từ tư vấn đến thi công xây lắp và cung cấp thiết bị. Công trình có chất lượng kém, trách nhiệm trước tiên thuộc về chủ đầu tư. Sở Xây dựng tăng cường công tác thanh tra chất lượng các công trình xây dựng do tỉnh quản lý. Phát hiện, báo cáo UBND tỉnh những sai phạm về chất lượng, để xử lý kịp thời. Sở Xây dựng và các Sở xây dựng chuyên ngành chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh về những công trình kém chất lượng của ngành mình. g. Phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng Thực hiện tốt việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng theo Quyết định số: 1188/2006/QĐ-UBND ngày 02/6/2006 của UBND tỉnh, giành quyền tự quyết định và tự chịu trách nhiệm cho các cấp ở cơ sở và các chủ đầu tư. Cấp được uỷ quyền phải thực hiện chế độ báo cáo về công tác quản lý đầu tư và xây dựng lên cơ quan cấp trên. UBND tỉnh, các cơ quan quản lý đầu tư và xây dựng ở tỉnh phải thực hiện chế độ hậu kiểm, tăng cường công tác thanh tra, giám sát đầu tư, giám sát chất lượng xây dựng các công trình, dự án đã được phân cấp. h. Công tác giám sát đánh giá đầu tư Nâng cao chất lượng công tác GSĐGĐT, rà soát và chấn chỉnh các khâu trong hoạt động đầu tư và xây dựng: - Coi trọng chất lượng giám sát và giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hiệu quả, chống thất thoát. - Các nghành, UBND huyện, thị xã rà soát lại các qui hoạch, thực hiện giám sát từng khâu bố trí đầu tư đảm bảo tuân thủ theo qui hoạch, đánh giá tổng thể đầu tư, bố trí kế hoạch tập trung và rà soát lại từng dự án để đảm bảo hiệu quả, thực hiện giám sát thường xuyên trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư (chuẩn bị đầu tư, phê duyệt TKKT, tổng dự toán, đấu thầu, quản lý vốn, ký hợp đồng, thanh quyết toán,...) tìm các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư kế hoạch 5 năm, kịp thời rút kinh nghiệm và chấn chỉnh công tác quản lý đầu tư. Đối với các dự án đầu tư trong quá trình thực hiện giám sát đầu tư, ở dự án đầu tư nào phát hiện thấy những yếu tố thay đổi so với dự án ban đầu hoặc những vấn đề mới phát sinh, phải báo cáo kịp thời và nhất thiết đánh giá lại tính khả thi và hiệu quả của dự án trước khi quyết định điều chỉnh hoặc tiếp tục thực hiện. Những dự án không báo cáo GSĐGĐT không bố trí kế hoạch đầu tư và không được điều chỉnh dự án, đề nghị Kho bạc Nhà nước không cấp vốn thanh toán. Tăng cường công tác giám sát cộng đồng: Tất các các dự án, chương trình đầu tư (trừ công trình bí mật quốc gia) đều phải được thực hiện giám sát cộng đồng trong toàn bộ quá trình đầu tư. Các phương án qui hoạch đã được phê duyệt, các chương trình dự án phải được công bố công khai nội dung cơ bản trên các phương tiện thông tin đại chúng thích hợp (như: niêm yết, pa-nô, phát thanh, truyền hình ...) để dân biết dân bàn, dân giám sát. Nâng cao trình độ cán bộ quản lý vốn đầu tư phát triển Cán bộ trong lĩnh vực đầu tư xây dựng nói chung và cán bộ quản lý vốn đầu tư xây dựng nói riêng luôn là nhân tố quan trọng trong hoạt động đầu tư phát triển. Cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện nay đặt ra yêu cầu rất cao đối với cán bộ làm công tác quản lý vốn. Do đối tượng quản lý rất rộng lớn, phức tạp và đa dạng, lãng phí thất thoát còn lớn, nên người cán bộ quản lý vốn từ cán bộ làm công tác thẩm định, tín dụng, cấp phát, tổng hợp, ngoài kiến thức, kinh nghiệm về quản lý tài chính – tín dụng đầu tư, rất cần kiến thức về kinh tế, kỹ thuật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, kiến thức tin học, ngoại ngữ, nhất là trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý và hội nhập quốc tế, nhiệm vụ nâng cao trình độ cán bộ đặt ra như một yêu cầu cấp bách. Có như vậy cán bộ quản lý vốn đầu tư mới giúp cho Nhà nước đầu tư đúng mục đích, đạt hiệu quả, mới phát hiện được những sơ hở của cơ chế chính sách, những vi phạm của các đối tượng quản lý nhằm chống thất thoát nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Để nâng cao trình độ đòi hỏi cán bộ trong ngành phải tích cực học tập, nghiên cứu tranh thủ tiếp thu những thông tin mới, các kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư của nước ngoài. Mặt khác cơ quan cũng cần đầu tư thời gian, kinh phí mua sách báo, cử cán bộ đi dự các cuộc hội thảo, tổ chức tập huấn nghiệp vụ với các hình thức thích hợp gắn với chế độ kiểm tra, thi tay nghề, có chính sách khen thưởng thoả đáng đối với những người có thành tích phát hiện ra những sai trái có giá trị lớn trong việc thanh quyết toán. Nhằm hạn chế tiêu cực, đề nghị Nhà nước nghiên cứu trích thưởng cho người có công chống thất thoát vốn Nhà nước trong đầu ta xây dựng. Đồng thời hết sức chú ý đến việc tu dưỡng đạo đức, phẩm chất, tinh thần trách nhiệm của người cán bộ quản lý vốn, mặt khác cơ quan cần tăng cường kiểm tra giám sát ngăn ngừa phiền hà, tiêu cực, đi liền với việc thực hiện nghiêm túc pháp lệnh công chức, pháp lệnh chống tham nhũng và pháp lệnh thực hành tiết kiệm chống lãng phí. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Công tác quản lý các dự án đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước hiện nay là một vấn đề bức xúc và liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành. Việc nghiên cứu, tìm ra các giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách, nhằm khắc phục những hạn chế trong hoạt động đầu tư và xây dựng ở tỉnh Ninh Bình khi nền kinh tế chuyển đổi theo cơ chế thị trường và hội nhập là việc làm cú ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở phân tích những thế mạnh và những điểm yếu trong công tác quản lý đầu tư trong thời gian qua và để đáp ứng yêu cầu và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới, Tỉnh Ninh Bình cần đề xuất phương hướng, chiến lược đầu tư phát triển, về một số giải pháp chủ yếu có tính thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển trên địa bàn tỉnh. Trước mắt cần tập trung điều chỉnh cơ cấu đầu tư, đổi mới công tác kế hoạch hoá, hết sức quan tâm đến việc lập và thẩm định dự toán đầu tư, đổi mới công tác cán bộ quản lý dự án, thực hiện nghiêm túc Luật đấu thầu, đẩy nhanh tốc độ giải ngân, làm tốt công tác quyết toán, thực hiện tích cực và hiệu quả việc chống thất thoát lãng phí trong đầu tư - xây dựng, nâng cao trình độ cán bộ quản lý vốn đầu tư. Trong các giải pháp trên thì giải pháp lập và thẩm định dự án đầu tư giữ vai trò quyết định. Các biện pháp trên cần được thực hiện đồng bộ nhằm tạo hiệu ứng mạnh để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. KHUYẾN NGHỊ Để hoàn thiện công tác quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách cùng với việc thực hiện các giải pháp trên, tôi xin đề xuất với cấp có thẩm quyền một số kiến nghị như sau: - Khuyến nghị Thủ tướng Chính phủ trong việc phân cấp quản lý kế hoạch đầu tư cho các ngành, địa phương cần quy định các biện pháp hữu hiệu khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải như hiện nay theo hướng: + Quy định số lượng dự án tối đa được bố trí vào kế hoạch đầu tư hàng năm của từng địa phương tương ứng với số vốn được bố trí. + Quy định mức khống chế về thời gian đầu tư cho một dự án nhóm C có mức vốn dưới 3 tỷ đồng chỉ bố trí xây dựng trong 1 năm. Số dự án nhóm C còn lại phải hoàn thành trong 2 năm. có vậy mới khắc phục được tình trạng rời rạc, phân tán, nể nang trong việc bố trí vốn, góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. + Để chủ động trong việc thu hồi vốn đầu tư gắn quyền lợi với trách nhiệm của Giám đốc doanh nghiệp. Kiến nghị với Nhà nước có chính sách cụ thể đối với những dự án đầu tư bằng hình thức tín dụng, khi thu hồi đủ vốn đầu tư cần quy định cho Giám đốc cùng tập thể lao động được hưởng một phần giá trị còn lại và giá trị gia tăng thêm dưới hình thức cổ phần. Trong đó quy định cụ thể hệ số giành cho Giám đốc và những người có nhiều công đóng góp. Có vậy mới tạo ra động lực và mới hạn chế tiêu cực, thất thoát tham nhũng. - Để tăng trách nhiệm và sự ràng buộc đối với các nhà thầu trong việc thực hiện chế độ quyết toán công trình, kiến nghị Bộ Tài chính bổ sung chế độ giữ vốn chờ quyết toán theo hướng giữ lại 5% giá trị hạng mục công trình hoặc công trình hoàn thành quyết toán thay cho quy định chỉ giữ 5% kế hoạch vốn đầu tư hàng năm. Thực tế có nhiều trường hợp kế hoạch vốn đầu tư hàng năm rất ít nếu chỉ giữ lại 5% kế hoạch thì không đủ sức nặng để nhà thầu và chủ đầu tư quan tâm đến việc quyết toán. - Khuyến nghị cấp có thẩm quyền có quy định ràng buộc đối với những Sở, ngành, huyện, thị xã, thành phố nếu không chấp hành chế độ quyết toán công trình hoàn thành thì chưa bố trí kế hoạch đầu tư cho các dự án tiếp theo. - Khuyến nghị Nhà nước bổ sung hệ thống định mức kinh tế kỹ thuật, chế độ kế toán chủ đầu tư và quy định về lợi nhuận định mức … cho phù hợp với sự phát triển của khoa học công nghệ và cơ chế thị trường. - Để góp phần chống thất thoát, tiêu cực trong quản lý đầu tư và xây dựng, kiến nghị Nhà nước nghiên cứu quy định chế độ trích thưởng cho những người có công chống thất thoát, lãng phí vốn Nhà nước như phát hiện trong thiết kế, dự toán, thanh toán, quyết toán dự án sai chế độ quy định với giá trị kinh tế lớn. - Khuyến nghị Thủ tướng Chính phủ có cơ chế phân bổ ngân sách ưu tiên cho các tỉnh chậm phát triển, trong đó có Ninh Bình (so sánh qua chỉ số GDP/người), tăng mức đầu tư XDCB theo cân đối nguồn ngân sách tập trung cho địa phương để có thêm nguồn cân đối cho một số công trình cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện thu hút đầu tư và tăng năng lực phát triển sản xuất và khai thác tiềm năng. TÓM TẮT LUẬN VĂN Công tác quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách hiện nay là một vấn đề bức xúc và liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành. Việc nghiên cứu, tìm ra các giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách, nhằm khắc phục những hạn chế trong hoạt động đầu tư và xây dựng ở tỉnh Ninh Bình khi nền kinh tế chuyển đổi theo cơ chế thị trường và hội nhập là việc làm có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn. Trong luận văn này tôi tập trung hoàn thành một số công việc sau: 1. Đã hệ thống hoá những lý luận cơ bản liên quan đến đầu tư, dự án đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, và công tác quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. 2. Đã mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách tại tỉnh Ninh Bình một cách trung thực, khách quan. Rút ra những kết quả đạt được, những tồn tại thiếu sót cần khắc phục. Đây là những vấn đề quan trọng làm cơ sở cho việc đề ra các giải pháp, nhằm hoàn thiện công tác quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách. 3. Đề xuất phương hướng, chiến lược đầu tư phát triển, về một số giải pháp chủ yếu có tính thiết thực nhằm nhằm hoàn thiện công tác quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách nói chung và trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng, nhằm đáp ứng yêu cầu và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới. Trước mắt cần tập trung điều chỉnh cơ cấu đầu tư, đổi mới công tác kế hoạch hoá, hết sức quan tâm đến việc lập và thẩm định dự toán đầu tư, đổi mới công tác cán bộ quản lý dự án, thực hiện nghiêm túc Luật đấu thầu, đẩy nhanh tốc độ giải ngân, làm tốt công tác quyết toán, thực hiện tích cực và hiệu quả việc chống thất thoát lãng phí trong đầu tư - xây dựng, hoàn chỉnh cơ chế chính sách quản lý và nâng cao trình độ cán bộ quản lý vốn đầu tư. Trong các giải pháp trên thì giải pháp lập và thẩm định dự án đầu tư giữ vai trò quyết định. TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt 1. PGS.PTS Nguyễn Ngọc Mai (1998), Giáo trình Kinh tế đầu tư, Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội 2. PGS.PTS Nguyễn Ngọc Mai (1995), Phân tích và quản lý dự án đầu tư, NXB Khoa học kỹ thuật 3. Nguyễn Trung Dũng (1993), Tính toán và đánh giá dự án đầu tư trong nền kinh tế thị trường, NXB Khoa học kỹ thuật 4.TS. Nguyễn Ái Đoàn (2004), Kinh tế học vĩ mô, NXB Chính trị Quốc gia 5. Trần Thu Hà (2005), Bài giảng môn quản lý dự án, Đại học Bách khoa HN. 6. Chính phủ, Nghị định Nghị định số: 52/1999/NĐ-CP, 12/2000/NĐ-CP, 07/2003/NĐ-CP, Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng 7. Chính phủ, Nghị định số 16/2005/NĐ-CP và Nghị định số 112/2006/NĐ-CP, Hướng dẫn và quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình 8. Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghiĩa Việt nam, Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 22/9/2005 9. Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghiĩa Việt nam, Luật Đấu thầu số 61//2005/QH11 ngày 29/11/2005 10. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Trung tâm bồi dưỡng cán bộ kinh tế – kế hoạch (2004), Bài giảng nghiệp vụ kế hoạch và đầu tư 11.Tỉnh uỷ Ninh Bình (2006), Văn kiện Đại hội Đảng bộ tỉnh Ninh Bình lần thứ XIX 12. Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Ninh Bình, Quy hoạch phát triển KT - XH tỉnh Ninh Bình đến năm 2010 13. Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Ninh Bình (2006), Báo cáo kế hoạch phát triển KT - XH 5 năm 2006 – 2010 14. Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Ninh Bình (2004), Báo cáo về Tình hình và những giải pháp chấn chỉnh quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước trong thời gian tới 15. Cục Thống kê Ninh Bình (2005), Ninh Bình 50 năm xây dựng và phát triển 1955 - 2004 16. Cục Thống kê Ninh Bình (2006), Niên giám thống kê Ninh Bình (các năm) ._.